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第59期：尼克松：基本收入政策的先驱
成福蕊 （中国社科院美国研究所）
谢小庆按：基本收入是指共同体无条件地、定期地发给所有成员一笔现金收入，不附带工作要求或经济状况审查。 2017年5月25日，扎克伯格在母校哈佛大学2017年毕业典礼的主题演讲中说：“我们应该探索像‘普遍基本收入’这样的观念，这样，就可以让每个人在探索新事物时身上系有一条安全带。” 根据加拿大安大略省政府官网消息，2017年4月24日，安省省长韦恩（Kathleen Wynne）正式宣布开始试点“基本收入”（Basic Income）项目，参加试点的三个地区分别为汉密尔顿（Hamilton），林赛（Lindsay）和雷湾（Thunder Bay）。在加拿大之外，类似的“基本收入”试验已经在芬兰、丹麦、英国、德国、荷兰、法国、美国、肯尼亚、纳米比亚、印度等国进行。 在瑞士，“基本收入”已经被提上了国家议程，已经于2016年6月举行了第一次全民公投。 2017年3月18日，基本收入亚太会议在中国台湾政治大学举行，来自中国、韩国、澳大利亚、新加坡、新西兰、印度、日本、美国、瑞士、南非等多个国家的基本收入研究者首次齐聚亚洲，讨论在亚太地区实施基本收入政策的可行性及模式。 本文摘编自《实验主义治理》微信公众号。
基本收入并非一场处于萌芽期的全新社会运动，实际上，美国早在尼克松时代几乎通过了全国性基本收入立法。该立法在众议院投票中获得了2比1的压倒性胜利，且在参议院进行了充分的讨论。尽管基本收入立法最终未能实现，但是那场始于约翰逊政府、终于里根政府（卡特政府仍然在寻求基本收入政策）的先后长达十几年的对社会政策进行彻底变革的大辩论，为今日的讨论提供了历史参照。辩论的许多焦点问题，虽历经近半个世纪，依然与我们的心底共鸣。 是什么样的背景因素让尼克松政府青睐基本收入政策呢？ 首先，约翰逊政府发起的“向贫困宣战”运动打开了通往社会政策变革的大门；其次，莫尼翰（Daniel Patrick Moynihan ）作为学者型官员，担任肯尼迪总统以来连续五届（四位）总统的内阁成员，这在美国历史上非常罕见，他对尼克松的基本收入政策起了核心的推动作用；最后，1960年代以来的美国民权运动、福利危机和城市困局，共同促成了要求福利政策改革的合力。
尼克松FAP的提出 1969年1月，理查德·尼克松担任美国第37届总统。七个月后，他提出了一项福利改革计划——家庭援助计划（FamilyAssistance Plan，FAP）。尼克松总统向国会提出的FAP计划，对原有的收入维持计划进行了激进的转向，原有体系是形成于1935年的社会保障法。FAP有两个鲜明的特点：极大扩展了联邦政府的责任；将贫困补贴扩展到包括有工作能力的男性家庭。 尼克松福利改革的核心是，将传统的社会救助体系取消，代之以两个新的计划：原有老弱病残类被救助者，直接纳入社会保险基金支付系列；其他贫困者统一纳入家庭援助计划FAP，资格范围由原来享受未成年子女家庭援助计划（Aid to Familieswith Dependent Children, AFDC）的单亲妈妈家庭，扩展到覆盖所有贫困家庭，包括成年男性的工作或不工作的贫困者家庭（working poor or non-working poor）。在这个计划下，无论工作与否，无论是否健全，无论男女主导的家庭，都能得到补贴，补贴的直接理由是贫困，即存在未满足的基本经济需求。
尼克松福利改革的社会背景 30年代社会保障法的设计理念是，随着社会保险的完善和经济回归繁荣，社会救助的剩余作用会逐渐消失。这个预期对老年人救助和一般救助是正确的，但对AFDC则是完全错误的。从50年代开始，AFDC急剧扩张。大部分福利领取者是单亲妈妈家庭，其家庭崩溃的主要原因并非丈夫死亡，而是离异、遗弃或非婚生育。这样的家庭更容易崩溃，此类家庭申请AFDC福利的比例也越来越高。AFDC是州政府承担的一项福利，迫于财政压力，州和地方政府强烈希望联邦政府能够接管这个计划。 为什么尼克松总统会做出这样一个背离新政传统的社会政策？总体而言，这是尼克松对当时发生的一系列事件和公众态度变化所做出的反应。（1）1960年代，贫困作为一个国家问题，由约翰逊总统明确，并提出了消除贫困的承诺；（2）城市街道的骚乱及农村的饥饿——二者共同归因于已有福利体系的失职；（3）随着民权运动的发展，福利从一种非强制的特权思想，转变为特定的法律权利，成为对客观明确的需求的反应；（4）州和地方纳税人的抵制运动，认为福利的不断扩大导致自己承担太多，呼吁联邦政府分担成本 。 尼克松政府面临的复杂局势与非洲裔美国人的境况密切相关。黑人美国家庭的现实状况是，四分之一的城市已婚家庭破裂，四分之一的黑人非法生育，四分之一的黑人家庭由女性主导，黑人家庭的崩溃导致福利依赖的巨大上升。究其原因，历史上的奴隶制、重建、城市化、失业和贫困、工资体系等因素共同造成了当前结果，只有联邦政府才能担起新的责任。美国福利改革政策，应该让非洲裔美国人充分、平等地分享公民权的责任和回报。为此，联邦政府政策的设计应该直接或间接的改善非洲裔美国人的家庭稳定性。
关于FAP的讨论 FAP在众议院以2比1 的大比例投票通过，同时，在参议院举行了多场深入细致的辩论和听证，但最终未能进入参议院的投票程序。 FAP福利会让工作贫困者产生依赖吗？这些支出属于传统理解的AFDC类型的“福利”支出吗？收到FAP福利的人应该感到羞耻吗？尼克松的FAP计划应该被认为是传统福利，还是一种新型社会保障？ 这些问题的出现，还与人们对一系列社会事务的理解力相关，包括贫困的原因、现有体系的主要问题、改革的主要目标、贫困者的经济理性、贫困是一种货币现象还是一种文化现象，等等。对这些问题的讨论，不存在泾渭分明的两个群体，支持或反对改革。 FAP计划的本质接近于我们今天讨论的基本收入政策。FAP计划提出伊始，大多数政府官员在意识形态上并未提出反对。早期的少数批评者，是出于实用主义考虑，而不是意识形态原因。 尼克松时代的基本收入政策，引发了企业联盟、公民组织、地方政府等各利益相关者与联邦政府的竞争性游说和激烈辩论，其焦点是如何界定基本收入在意识形态和政治两方面的含义。随着人类社会劳动生产率的不断提高和自动化程度的加深，大萧条以来全球宏观经济目标中奉行的充分就业模式越来越无法实现（或成本过高）。与此同时，我们社会的总财富早已超越了匮乏年代的水平，足以保障每个人的基本生存需求。 结合美国阿拉斯加的社会分红及中国的已有实践，我们需要一种新的政策范式。如全球基本收入主要倡导者菲利普·范·派瑞斯对“劳工主义”和“社会主义”所做的区分：“我们实际收入的大部分并非今天工人劳动的成果（更不是今天的资本家节欲的成果），而是从过去继承来的不断的资本积累、技术进步和制度创新与自然界相结合的馈赠。在‘劳工主义’视角下，享有这个馈赠的道德权利属于当代工人，无论直接以工资形式存在还是间接通过工作以社会福利形式存在，都与之所拥有的技能、工作时间及谈判能力的市场价值成比例。在一个真正的‘社会主义’视角下，享有这个馈赠的道德权利平等属于社会的所有成员，无论男女，无论其是否参与到福利完备的充分就业中，无论其是否拥有有酬工作”。
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