智库建言 | 尽快给“87号文”打补丁

 针对一些地区违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等造成财政金融风险扩大的问题，2017年5月28日，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称“87号文”）。87号文初衷是叫停违法违规的政府购买服务，但在实践中也存在“一刀切”和“按起葫芦浮起瓢”的问题，不利于问题的解决。本文建议，尽快出台87号文的补充通知，对87号文出台之前的政府购买公共服务项目分类施策，避免政策误伤，并加强政策沟通协调和政策预评估工作。

87号文执行中面临的问题和风险

87号文给地方政府、平台公司和金融机构等释放了强烈信号，有利于规范地方购买服务工作。但据调查，87号文在执行中也面临一些突出矛盾和风险，亟待妥善解决。

（一）正面和负面清单管理的冲突

87号文之前的政府购买服务是按照正面清单方式进行管理的。《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）指出，基本公共服务（公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等）可以通过政府购买服务的方式提供。

2014年1月份水利部出台的《关于深化水利改革的指导意见》指出，“逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。”

2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）指出，“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”

2016年2月22日，财政部和交通运输部发布《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号），对公路水路交通运输领域政府购买服务进行了规定，明确公路服务事项、水路服务事项、运输服务事项、事务管理事项等四大类属于购买服务的内容，其中公路服务事项包括：农村公路建设与养护、政府收费还贷(债)高速公路服务区经营管理、公路桥梁隧道定期检查和检测、公路信息服务等服务事项。按照34号文的规定，“农村公路建设”属于政府购买服务的内容。

对于地方政府而言，选择什么样的公共服务提供模式由地方政府根据实际情况来确定。地方政府自然会选择有利于操作的公共服务提供方式：相对于复杂流程的PPP项目而言，地方政府选择购买服务的方式提供公共服务也无可厚非。

而新近出台的87号文则规定：“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。”换言之，87号文对前述文件所提及的水利工程建设、农村公路建设、土地储备的政府购买服务项目给与了事实上的否定。这样一来，同一工程服务项目既有正面清单管理，又有负面清单管理，造成地方政府和相关市场主体无所适从。

（二）政策执行出现盲点

87号文并不是对所有工程建设领域的政府购买服务提出负面清单管理，也对国家明确支持的政府购买服务领域开了口子，如87号文第三条指出，“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”但是，对当前党中央和国务院同样关注的地下综合管廊项目（见国办发〔2015〕61号）、海绵城市（见国办发〔2015〕75号）的建设则没有明确提出否定性意见。在87号文严厉的政策背景下，地方政府对这两类城市建设项目能否采取政府购买服务的方式推进，仍担心触犯政策红线，因而对这两类项目的推进持观望态度，举棋不定。

（三）影响项目执行进度

87号文对政府购买服务类项目的影响直接，尤其是对大量实施政府购买服务的地区更为明显。据了解，东部某市因直接融资成本低且金融机构认同度高，采用政府购买服务从事项目建设，开发行、农发行等给到对应项目的融资期限可都是10—30年，总量达到上千亿。87号文刚颁布没几天，该地区所有的银行停止已签合同业务的放款了。银行部门的态度是，如果87号文不做调整，银行将暂缓所有贷款，这给当地市政建设带来的影响将是全面而深远的。

87号文也会短期影响PPP项目进程。一般认为，87号文的出台会对PPP是政策利好——通过政策挤出效应将不规范的购买服务项目转到规范的PPP项目上。但这种政策利好是中长期意义上的，短期看来未必如此。首先，PPP操作流程相对复杂，远水解不了近渴，PPP不能马上解决政府已开工政府购买服务项目的资金断链问题。其次，87号文对当前已实施的PPP项目也有一定的负面影响。这是因为，当前我国60%以上的PPP项目都是以政府付费为主要模式，对金融机构而言，政府付费就是政府采购（购买），既然政府叫停了建设工程类的政府购买公共服务项目，那么PPP项目中的政府付费（购买）项目同样存在着类似的问题。在87号文“坚决制止”的大背景下，金融机构担心政策的多变性和政府支付能力不足而采取观望的态度，这对已经和即将上马的PPP项目，以及正在论证中的PPP项目都会产生一定的负面影响，从而加剧了PPP项目落地难的矛盾。

（四）法律和社会安全风险不容忽视

在87号文出台之前，一些政府购买公共服务项目已完成了政府相关部门的审查（如发改委的可研批复，国土部门的用地审查批复，规划部门的项目规划批复，环保部门的环保审查批复等），政府采购程序已经启动（如纳入政府采购公告、明确采购主体、纳入政府购买服务目录、列入政府采购预算、完成财政可承受能力评估以及列入地方人大常务委员会预算公告），地方政府和社会资本的政府购买服务协议已经签署，银行已经完成对购买服务项目的授信，有的公共服务项目已按照进度拨付银行资金。这些程序都公开合法，而87号文紧急叫停地方政府购买服务项目，将导致行政法规（87号文）与法律法规（如合同法、公司法等）的冲突。这些购买服务项目涉及金额大，时间长，利益关系敏感，一旦政府和社会资本（社会力量）在政策理解和实施操作上出现歧义，其法律风险不容忽视。

87号文出台，也有可能诱发社会公共安全事件的发生。虽然87号文对党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项持支持态度，但这并不意味着这些项目不存在公共安全风险。由于这些政府购买服务项目期限一般较长（限均通常为15-20年），而87号文只承认前三年纳入预算的政府购买服务是有效的，后面年份政府预算无法保障。对于先前同意拨付长期资金的银行（如国开行、农发行等）而言，这意味着巨大的经营风险，于是银行放贷的态度转为谨慎，甚至不少银行暂停所有贷款服务，结果政府购买服务项目资金链条出现断裂问题，那些签署了征地拆迁协议老百姓不能及时足额拿到拆迁款，从而引发社会问题。

相关政策建议

87号文有应很强的针对性和应急性特征，但其可操作性不够，建议尽快出台补充通知，对87号文的有关内容进行补充，并加强部内和部际间的协调沟通与政策预评估工作。

（一）尽快出台补充通知，分类施策

建议按照实事求是、平稳过渡的原则，对87号文出台之前的地方购买服务项目分类施策，而不应“一刀切”：对已经纳入预算、完成政府采购程序并签署政府购买服务合同的项目，继续按照原来政府购买服务的协议执行；对正在谈判的购买服务项目，实施紧急叫停；对下一步即将实施的政府采购公共服务项目，按照87号文的精神执行。

（二）加强政策沟通和预评估

1. 加强政策协调沟通

加强财政部内相关司局（预算司、综合司、国库司、金融司、经建司等）的协调，尤其在政府购买服务、政府采购、PPP相关政策层面要加强政策沟通。目前，将政府购买服务与工程建设简单分开的做法有失公允。因为，工程建设和工程服务是很难区分的：工程建设的目的是提供工程服务，工程服务以工程建设为载体，工程服务过程也伴随着工程建设的过程。以公路养护服务为例，公路养护既伴随着公路的维护和修理，也伴随着工程建设。因此，建议财政部有关司局在出台涉及政府购买服务、政府采购和PPP的相关政策文件时，要加强沟通，避免各说各话，造成地方在执行中央文件中无所适从。

此外，建议加强财政部与其他部委的协调沟通，明确指出地下综合管廊、海绵城市等工程服务可以继续实施政府购买服务，以保持相关政策的连续性和稳定性。

2. 政策出台之前进行预评估

出台政策之前，建议对拟出台的政策进行政策预评估，征求相关主体（其他部委、金融监管机构、地方政府、企业以及公众等）的意见，评估政策出台的可行性和潜在的经济社会风险，避免造成政策误伤。

作者单位：中国财政科学研究院

文章来源：《中国发展观察》2017年第12期