行政公益诉讼入法路线图、运行特点及应对

行政公益诉讼入法路线图

2015年7月 　　全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。 　　2016年1月 　　最高检正式发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。该实施办法对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任等内容作了规定，对诉前程序等内容作了进一步强调，确保试点工作在法律框架和授权范围内开展。 　　2017年6月 　　试点的两年时间，各试点地区检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法5162件，相关社会组织提起诉讼35件。起诉案件中，人民法院判决结案437件，全部支持了检察机关的诉讼请求。试点地区检察机关通过公益诉讼,为国家挽回直接经济损失65亿余元,其中督促收回国有土地出让金54亿余元、人防易地建设费1.26亿余元,督促违法企业或个人赔偿损失2亿余元。督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷。 　　2017年6月 　　第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，对其作出如下修改：第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”本决定自2017年7月1日起施行。这一修改是对两年来行政公益诉讼试点工作的最好总结。

行政公益诉讼的运行特点

行政公益诉讼是指人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。 　　行政公益主要包括诉前程序和诉讼程序两个阶段。诉前程序是公益诉讼的必经程序，在检察机关提起公益诉讼前，应先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责；行政机关应当在收到检察建议书后1个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。 　　诉前程序是行政公益诉讼的前置程序，为行政机关纠正违法行为或依法履行职责提供了缓冲空间，诉前程序中行政机关履职到位与否直接决定了是否有必要正式提起行政公益诉讼。提起诉讼是最后手段，是对拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的正式回应。需要注意的是，行政公益诉讼的检察建议的效力比一般工作类检察建议更具刚性，应区别对待。 　　目前检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪案件。但实际上行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是不作为、乱作为。如果对这类行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。因此，行政公益诉讼的价值之一就在于，相关行政行为已违法但是尚不足以入罪时，通过行政公益诉讼的途径督促其尽快予以纠正。同时，《刑法》中对渎职罪只规定了自然人犯罪，并未规定单位犯罪，对单位的行为并没有作法律评价。渎职罪虽已对自然人作出《刑法》上的法律评价，但并未对单位违法行使职权或者不作为的行为作出法律评价。在这种情况下，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关督促纠正的方式之一就是提起行政公益诉讼。此外，在公益诉讼案件办理过程中，检察院发现渎职侵权、贪污贿赂等职务犯罪线索的，须移送职务犯罪侦查部门；发现其他刑事犯罪线索的，要及时移送侦查监督部门。

主动适应 积极作为

源 涞 　　对于行政公益诉讼，国土资源领域系统性风险不可小觑。各级国土资源管理部门对此要有充足的估计，麻痹不得，要高度重视风险排查和化解工作，主动研判，主动部署，积极作为。 　　首先要强化行政公益诉讼风险意识，深入学习研究相关政策规定，主动邀请检察机关加强指导，进一步吃透行政公益诉讼的内涵、程序、要求等内容，明确操作路径和应对举措。同时，要加紧梳理排查在土地出让、闲置土地处理、违法案件查处、批后监管等方面易发生行政公益诉讼的风险点，厘清部门职责边界，列出风险清单，确保风险点预判到位、提醒到位、履职到位，严格依法行政突出源头治理。对于已经发现的风险点，逐一制定权力运行流程图和自由裁量权基准。要严格执行重大决策程序规则，坚持严格规范公正文明执法，推动问题从根子上得到解决。 　　诉前程序是行政公益诉讼的必经程序，是推动问题解决的重要窗口期，行政机关收到检察建议后，应积极与检察机关沟通协调，明确整改的要求和标准，积极采取有效措施在规定时间内落实整改并及时书面反馈，全力避免进入实质性的行政诉讼程序。当前，行政公益诉讼主要包括纠正违法行为之诉和不作为之诉两种类型，包括撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效三种诉讼请求。一旦被正式提起行政公益诉讼，行政机关既要根据诉讼类型和具体请求积极应诉答辩，更重要的是要继续推动整改落实，努力争取撤诉，避免实质性判决。 　　彻底避免公益诉讼风险，必须严格落实《关于健全国土资源执法监管共同责任机制的通知》，充分发挥国土资源执法监管联席会议制度优势，同时健全行政执法与刑事司法完善办案沟通协调机制，该移送的坚决向检察机关移送，主动与检察机关建立常态化沟通协调机制，推进信息共享，注重源头治理，完善国土资源违法行为依法查处到位和预防工作机制。 　　为积极应对公益诉讼风险，有必要建立信息上报制度。对于确因怠于履职被检察机关发出检察建议书进入诉前程序的，应及时上报，并告知履职情况。各级国土资源管理部门要加强沟通协调，督促相关单位加快纠正违法行为或履职到位，上下协同确保风险化解在前。对于不履行法定职责被检察机关提起行政公益诉讼的，应严肃追究相关单位和人员的责任。