|
非法集资监管缺失，谁之过？ 自2015年以来，河北省邢台、沧州两市检察系统，先后以“对非法集资监管不力”为由，对我基层工商人员加以“玩忽职守”罪名。可以说声势浩大，史无前例，开了全国之先河。目前，两市已有10个县（市）近30人被立案追责，并且很多人已经背上了强加的罪名。这在河北全省工商系统乃至整个社会引起轩然大波。据悉，山西省近年来也有多达56名基层工商干部因此事被立案追责。下面，笔者从以下六个方面与大家一起解读该事件。 一、从法律层面上讲，什么是非法集资？ 2011年1月4日，中国人民银行《关于进一步打击非法集资等活动的通知》中指出，非法集资是指单位或者个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物以及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。 从事非法集资活动，在刑法上对应的罪名是非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪。非法吸收公众存款罪是指违反国家金融管理法规非法吸收公众存款或变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。集资诈骗罪是指以非法占有为目的，违反有关金融法律、法规的规定，使用诈骗方法进行非法集资，扰乱国家正常金融秩序，侵犯公私财产所有权，且数额较大的行为。 2010年12月13日，最高人民法院公布《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，规定违反国家金融管理法律规定，向社会公众(包括单位和个人)吸收资金的行为，同时具备下列四个条件的，应当认定为刑法第一百七十六条规定的“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款: (一)未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金; (二)通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传; (三)承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报; (四)向社会公众即社会不特定对象吸收资金。未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款”。 由此可见，非法集资活动违反的金融管理法规，而不是工商行政管理法规；至于在这些金融管理法规中，有没有赋予工商部门对非法集资的监管职责，我们稍后解读。 二、对非法集资行为的监管，法律法规是如何规定的呢？ 我们先看三部法规： 1、《商业银行法》第八十一条规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款，构成犯罪的，依法追究刑事责任；并由国务院银行业监督管理机构予以取缔。” 2、《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十四条规定：“擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款。” 3、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令第247号）第六条：“非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔。”而其中的非法金融业务活动，按照本办法就是指非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款；未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资。 以上法规的相关规定，都非常明确的指出了打击非法集资行为的监管部门。按照“法无授权不可为”的原则，工商部门对此类违法行为并无监管职责。既然没有监管职责，又何谈监管责任呢？ 再者，2005年4月22日，中央编办发布《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》（中央编办发〔2005〕10号）中规定：“一、银监会负责非法集资的认定、查处和取缔及相关的组织协调工作。”“二、人民银行、公安部、工商总局、证监会、保监会等有关部门及非法集资行为发生地的地方政府密切配合银监会开展有关工作。……涉及工商企业的，由银监会会同工商总局以及有关部门负责认定、查处、取缔。” 由此可见，非法集资的认定、查处和取缔及相关的组织协调工作都不是工商部门；只有当非法集资涉及工商企业时，是由银监会会同工商部门及有关部门认定、查处、取缔。 三、非法集资对工商部门来说是否属于工商部门应该管理的超范围经营呢？ 虽然工商部门对农民专业合作社或投资类公司等市场主体颁发有营业执照，但倘若这些市场主体从事了需由相关审批部门批准方可从事的经营行为，则对工商部门来讲，不是超范围经营，而是该行为因“无证”造成的“无照”经营行为。按照2003年国务院《无照经营查处取缔办法》（国务院令370号）第十四条规定，“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，……。对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。”非法集资行为就是前面提到的相关金融法律、法规另规定的，理应按相关金融法律法规由金融部门查办。该办法第十七条规定，“许可审批部门查处本办法第四条第一款第(一)项、第(五)项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚”。也就是说，许可审批部门（金融部门）应当依照相关金融法律、法规的规定处理。 为进一步明确分工，早在2009年，河北省就加强和完善该省查处取缔无证无照经营工作，出台了《河北省人民政府办公厅关于进一步加强查处取缔无证无照经营工作的通知》（冀政办函〔2009〕14号）中，在“组织领导”这一条款中规定，“工商行政管理部门负责查处取缔无需取得许可证或其他批准文件但应当办理营业执照而未办理，已取得许可证或其他批准文件但未依法办理营业执照，营业执照有效期届满后未按规定重新办理登记手续擅自从事经营活动的行为。负责协助相关职能部门查处取缔违法从事经营活动的行为”。依上述规定，因集资行为属于需到相关部门（金融部门）取得许可证或其他批准文件才能从事的经营活动，所以，不应由工商部门负责监管。那么，应属哪个部门管理呢？该通知中规定，“相关行政审批部门负责对须经本部门许可或批准方可从事的经营活动进行监督管理。依法查处取缔未经本部门许可或批准，已被本部门依法吊销、撤销许可证或其他批准文件，许可证或其他批准文件有效期届满后未按规定重新办理许可或批准手续擅自从事经营活动的行为。”由于集资或放贷等金融活动是必须取得金融部门颁发的金融许可证后方可从事的金融行为，若经营主体应该取得而未取得许可便开展活动，应由相关审批部门（金融部门）监督管理、查处取缔，而不是工商部门。 四、近年来，沧州市工商部门是如何对辖区企业进行日常监管的呢？ 1998年4月7日，国家工商总局发布了《关于在市场监管工作中推行市场巡查制的通知》（工商市字〔1998〕64号），2013年10月14日，河北省工商局印发了《河北工商行政管理分局市场巡查办法》，这两个文件中相关规定，都未将违反金融法规的非法集资行为作为日常巡查内容。 省局的巡查办法第八条规定，“工商分局原则上每月应当进行一次巡查工作小结，每季度进行一次巡查工作总结”，并不是要求每月对辖区所有市场主体都必须巡查一遍。第十条“工商分局应当根据国家工商行政管理总局《关于对企业实行信用分类监管的意见》和《个体工商户分层分类登记管理办法》的有关规定，确定对各类企业和个体工商户的巡查周期。商品交易市场的巡查周期最长不超过3个月”对巡查周期进行了明确。且该《办法》第十四条规定，“在没有违法线索或上级机关要求的情况下，巡查人员不得查阅企业和个体工商户的财务账簿、凭证”。《银行业监督管理法》第九条规定，“银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员，应当具备与其任职相适应的专业知识和业务工作经验”。由于我工商部门不是非法吸收公众存款活动的监管部门，职权和手段均不具备，我基层执法人员在执法过程中一无法查账，二不具备专业知识，三未接到投诉举报或其他部门关于非法集资认定告知，导致无法发现、认定、查处、取缔非法集资等非法金融活动。 其实，为了解决市场巡查制中存在效率不高、资源浪费、目的不明等问题，早从2009年开始，河北省沧州市工商系统已不再实行市场巡查制，而是为了全面推进执法转型，变市场巡查制为以“抓大放小、轻违不罚、攻大奸、戒小过”为主要内容的“项目式监管”，并得到国家工商总局、河北省局的充分肯定。所谓项目式监管，就是基层工商分局依据梳理出的大问题，设置项目监管组，对问题突出、社会影响大的难点、热点领域实施专项监管。通过投诉举报、上级交办、部门移交、商品质量检测等多种渠道，针对梳理出的“大问题”合理设置项目监管组进行项目式巡查、监管。由于对非法集资行为没有监管职责，所以，各级工商部门都没有将企业的非法集资行为列为“大问题”进行立项、监管。 五、在上级安排的非法集资专项排查活动中，在工商部门执法人员认真履职的前提下，仍未发现企业的非法集资行为，是否就涉嫌渎职犯罪呢？ 近两年，上级安排的一些农民专业合作社或投资类公司的非法集资专项排查活动，都是具有时限的阶段性活动，明确的工商部门的职责只有对非法集资广告和注册登记事项的监管这两项内容。若工商部门执法人员已多次深入企业检查走访并留存了监管痕迹，但鉴于法律法规赋予工商部门的执法手段、执法权限所限，执法人员并没有发现企业的包括集资广告在内的任何非法集资迹象，就认为工商执法人员涉嫌玩忽职守罪，于法于理都讲不通。专项排查活动结束后，按照相关法规规定，工商部门对企业的非法集资行为不再具有监管职责，当然也就谈不上被追责的问题了。 六、检察机关以渎职犯罪对我省两市工商基层监管人员进行立案调查，给工商队伍建设和日常管理带来了严重的影响。 多年来，全国工商行政管理队伍是一支勇于奉献，敢于担当的队伍，基层一线监管人员在市场监管中做出了突出的贡献。如果他们在自己的职责范围内，因为不作为，不负责任，造成群众的巨大损失而被调查处理，他们应该勇于担当，直言面对，毫无怨言。但这次因为农民专业合作社或投资公司从事非法集资，检察机关追究工商人员的责任，从上面的分析可以看出，实难让人信服。这一动作，给工商队伍建设、组织管理和日常工作都带来了难以估量的影响。所有被查的同志都感到冤枉，不知道自己错在什么地方，其他工商基层监管人员也十分困惑，迷失了方向，并严重影响了工作积极性，对今后如何干好工作心有余悸，忐忑不安。 众所周知，非法集资并不是河北省独有的事件。但在两个地级城市范围内，集中上演以对非法集资监管不力追究工商基层人员监管责任的事件，有史以来全国罕见。此事，愿唤起相关领导及其他社会有识之士的广泛关注，还工商基层监管人员以公平公正、令人信服的结局。 （ （作者：沧州市吴桥县工商局 徐立强） |
|
|
