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随着市场经济发展，金融业的发展也随之呈现出多元化趋势。在银行业、保险业等传统金融业基础上，一些新兴金融行业也不断涌现并蓬勃发展。在发展过程中，难免参差不齐，金融风险相伴而生，并逐渐成为社会不稳定因素之一。作为化解金融风险的政府组成部门，市场监管部门在金融风险防控中如何担当和发挥作用，成为当前需要研究的课题。 长期以来，受传统观念影响，多数观点认为市场监管部门是监管全部的。原因是市场监管部门颁发营业执照的职能由工商行政管理部门改革而来，既然是工商局给企业颁发了营业执照，所以企业的违法违规行为就应当由工商局管理。按照上述逻辑，当前新兴金融业或者类金融业行业，有一些无需取得金融主管部门许可证，擅自开展了非法集资和非法“小额贷”金融业务的，那么就应当由颁发了营业执照的市场监管部门监管。这就引申出一系列问题，即营业执照的定义是什么？市场监管部门对颁发营业执照的企业的所有经营行为都必须监管吗？或者都是监管的主要部门吗？ 根据国务院《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号），“营业执照是登记主管部门依照法定条件和程序，对市场主体资格和一般营业能力进行确认后，颁发给市场主体的法律文件。”从这个定义看，营业执照主要是确认主体资格和一般营业能力的法律文件。如果还需要经营“特定”业务，那还需有主管部门的许可审批，即取得许可证。这里国务院也有定义，“许可证是审批主管部门依法颁发给特定市场主体的凭证。”从这里可以得出结论，有了营业执照不是什么行业都能经营的，如果是特定行业，还要有相关审批主管部门的许可。我们再进一步分析，关于市场监管职责的划分，《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号)中确定的监管基本原则是“坚持权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，按照法律、行政法规、国务院决定，厘清各部门市场监管职责，推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。”国务院的规定很明确，行政管理的原则必须是权责法定，即法无授权不可为，这是依法行政的前提和基础。“谁审批、谁监管”，从字面上理解是指依法享有审批许可权的行政主体，对其实施的行政审批事项进行事中事后监督管理，“谁审批”的潜在涵义是“某一事项是否需要审批，需要审批的，由谁审批”。反过来，一旦确定了“谁审批”，实质上也就确认了该事项的监管部门。这里的审批也就是我们通常理解的有前置许可条件的行业，也就是许可审批部门，对于他们审批的行业负责监管。“谁主管、谁监管”，是指依法享有行政管理权的行政主体，对其主管事项进行事中事后监督管理。对于无需审批的行业，监管的原则是依据对某一个行业监管的法律法规来确定主管部门。“谁审批”和“谁主管”分别可进一步阐释为：需要审批的事项，在法律确定的享有审批权限的机关对其审批后，由该审批机关对其行为进行管理；不需要审批的事项，但需要事后监管的，由法律法规确定某一行政主体具体管理其日常行为。换言之，审批的权力附带了主管的权力，非审批事项的监管主体则由法律另行规定。 金融业或者类金融业，某种程度上可以说都是金融行业，按照国务院的规定，金融监管部门才是金融行业的主管部门。这是有法律法规依据的，《中华人民共和国商业银行法》第八十一条第一款“未经国务院银行业监督管理机构批准，擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款，构成犯罪的，依法追究刑事责任；并由国务院银行业监督管理机构予以取缔。”的意思是未经批准擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款涉嫌犯罪的，追究刑事责任以外，由银行业监管机构负责取缔。那么，针对上述的违法违规企业的行为尚不构成犯罪的行为，第八十三条规定“有本法第八十一条、第八十二条规定的行为，尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款”。从《中华人民共和国商业银行法》第八十一条、八十三条规定看，银行业监管机构不仅管理发了金融许可证的企业，对于没有取得金融许可证而擅自开设银行，非法吸收或者变相吸收公众存款的，也负主要监管职责。 法律具有滞后性，不能穷尽所有涉法行为，比如《中华人民共和国商业银行法》就没有规定对于非法向外贷款行为的处理依据，而现实中非法金融业务不仅有非法集资，有时还有非法放贷，比如现在人民群众反响较大的“小额贷”“校园贷”。从事这些违法业务的公司往往没有取得金融许可证，而现实当中却又是从事了金融业的业务。根据国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》国务院令第247号（1998年07月13日实施,2011年01月08日修订）规定，任何非法金融机构和非法金融业务活动，必须予以取缔。对于什么是非法金融机构是这样定义的：本办法所称非法金融机构，是指未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构。非法金融机构的筹备组织，视为非法金融机构；非法金融业务：本办法所称非法金融业务活动，是指未经中国人民银行批准，擅自从事的下列活动：（一）非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款；（二）未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资；（三）非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖；（四）中国人民银行认定的其他非法金融业务活动。不管是非法集资，还是非法贷款，都属于从事了非法金融业务。第六条：非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔。非法金融机构设立地或者非法金融业务活动发生地的地方人民政府，负责组织、协调、监督与取缔有关的工作。很清楚地表明，执法主体是中国人民银行，现在的体制是银监局(全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定“2003年4月26日第十届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过”)，市场监管部门（原工商）的职责体现在第五条规定中：对非法金融机构和非法金融业务活动，工商行政管理机关不予办理登记。这是职责之一。第十二条对非法金融机构和非法金融业务活动，经中国人民银行调查认定后，作出取缔决定，宣布该金融机构和金融业务活动为非法，责令停止一切业务活动，并予公告。第十三条第二款设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动骗取工商行政管理机关登记的，一经发现，工商行政管理机关应当立即注销登记或者变更登记。可以看出，非法金融机构从事了非法金融业务，由人民很行认定后取缔，工商部门依据人民很行的认定，办理注销或变更登记。 金融风险防控是个社会性问题，涉及多个部门。为了解决部门分工，明晰职责。《处置非法集资工作操作流程（试行）》（2008年9月27日处非联发[2008]4号文发布）对宣传主管部门、公安机关、财政和税务部门、人民银行、金融监管部门、工商部门、人民检察院、人民法院的职责有过明确的分工，其中工商部门的职责是：加强对媒体广告发布情况的监测和检查，依法查处涉及非法集资活动的违法广告；依法加强对涉嫌非法集资企业的监管；依照有关部门的认定意见，对非法集资的企业予以处罚等工作。 中央机构编制委员会办公室《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》中央编办发〔2005〕10号有关认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的意见：人民银行、公安部、工商总局、证监会、保监会等有关部门及非法集资行为发生地的地方政府密切配合银监会开展有关工作。涉及银行业金融机构的，由银监会负责认定、查处、取缔；涉及证券期货、保险机构的，由银监会会同证监会、保监会以及有关部门认定、查处、取缔；涉及工商企业的，由银监会会同工商总局以及有关部门负责认定、查处、取缔。与上面规定并不矛盾，银监会认定取缔，工商部门配合查处。吉林省政府规定：《吉林省互联网金融风险专项整治工作方案》（吉林省金融工作办公室成文日期：2017年10月25日发布日期：2017年12月27日）中对工商部门的要求是加强工商登记注册管理，非金融机构、不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中原则上不得使用“交易所”、“交易中心”、“金融”、“资产管理”、“理财”、“基金”、“基金管理”、“财富管理”、“股权投资基金”、“网贷”、“网络借贷”、“P2P”、“股权众筹”、“互联网保险”、“支付”等字样。凡在名称和经营范围中选择使用上述字样的企业（包括存量企业），工商部门将注册信息及时告知金融管理部门，金融管理部门、工商部门予以持续关注，列入重点监管对象，加强沟通协调，及时发现识别企业擅自从事金融活动的风险，视情况采取整治措施；严格按照相关法律法规和《实施意见》的具体规定，对未经有权部门批准或备案从事金融活动的，由金融管理部门会同工商部门予以认定和查处，情节严重的，予以取缔。工商部门根据金融管理部门的认定意见，依法吊销营业执照；涉嫌犯罪的，公安机关依法查处。 最直接最清楚监管责任主体的是《吉林省人民政府办公厅关于调整吉林省商事制度改革后续市场监管责任清单的通知》（吉政办明电[2017]60号）文件，具体而明确地确定了监管部门的职责。其中，明确了小额贷款公司由政府金融部门监管，典当行由商务行政管理部门和公安部门共同监管，融资性担保公司由工业和信息化部门监管。 综上，市场监管部门在金融风险防控中的职责：负责对从事金融业的注册申请，严格依法审批，严把准入关。对于需要前置审批（备案）的事项，要严格按照法定程序予以审批，对于需要行业监管部门审批才准许经营的机构，不得未经审批颁发营业执照；对于经金融主管部门认定的非法金融机构从事非法金融业务的，依法办理注销登记或者变更登记、情节严重的撤销登记或吊销营业执照。
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