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摘要：当前，广东农垦的土地资源非常丰富，但是在土地开发利用方面较为低效。通过对广东农垦土地开发的政策及开发现状研究分析，结合兄弟农垦土地开发方面的经验总结，为广东农垦未来的土地开发利用提出策略建议，一方面，广东农垦要努力和地方政府合作，形成深入产城、产镇融合，努力在土地开发利用方面实现“地利共享”；另一方面，广东农垦要进一步创新垦区土地利用方式和加大专业人才的培育。 关键词：广东农垦，土地开发，垦地合作 1 广东农垦土地开发利用现状及其特点1.1 确权工作稳步推进，土地维权卓有成效 （1）确权工作是土地开发利用的基础。截至2015年底，垦区已经完成国有土地确权登记发证面积达310.67万亩,发证率为96%（其中包含与国土证不相覆盖的10.52万亩林权证），位于全国各垦区前列。 （2）土地权益保护是垦区稳定发展的保障。近几年，垦区通过地籍管理工作，进一步强化垦区农场土地的权益保护，2015年组织清理收回历史被占土地5225.8亩，清理收回当年非法被占土地共2972.36亩，实现当年被占土地全部收回。清理无合同和超合同面积土地11917亩，并逐步对其进行整改，纳入承包费收缴合同管理范围。 1.2 垦地合作谋实规划，独立创新寻求特色 （1）科学规划、合理布局是垦区在土地开发利用中始终坚持的原则。为了谋好篇、布好局，广东农垦借助《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》精神和广东省产业和劳动力“双转移”战略部署，积极开展垦地合作，先后与湛江市、茂名市、阳江市、揭阳市政府签订了《合作框架协议》，积极深入地参与地方政府的城乡规划编制工作，按照“合作推动、市场运作、利益同享、实现共赢”的原则，围绕农垦土地规划和开发利用、工业产业园区发展、现代农业产业体系建设、高新区工业园区配套区建设、城乡一体化建设等五个方面开展合作，把垦区的发展和地方经济紧密结合起来，实现垦地互利共赢局面。如湛江垦区参与湛江市西城新区规划编制赢得历史发展新机遇，湖光、平岗、卅岭、织篢、曙光等农场把场区部分土地纳入当地产业转移园区或工业园区规划建设，依托地方产业，协同发展。 （2）加大与国内大型企业之间的合作，实现产业融合、优势互补。2014年8月，广东农垦与中信房地产股份有限公司在北京签署了《战略合作框架协议》《湛江湖光农场合作备忘》，为今后进一步推进务实合作、实行资源互补、推进新型城镇化建设奠定了坚实的基础。2015年9月，广东农垦与粤电集团签订《广东农垦粤电新能源发电项目合作框架协议》，希望通过利用各自独特的资源条件实现优势互补，未来将在现代农业发展、垦区生态修复、小城镇建设、土地开发利用等方面实现深度合作，促进产业发展及环境提升。 （3）独立创新是垦区向前发展的第一动力。垦区在融入地方经济的过程中始终保持着独立创新，对已获批的留用地转建设用地，积极推进新区概念性规划编制，探索打造具有农垦特色的农业生态地产、旅游地产、养老地产等产品，全面提升小城镇建设水平。 1.3 “三旧改造”有序推行，筹集资金反哺主业 “三旧”改造是盘活垦区土地资源、优化资源配置、促进产业结构调整升级和转变经济增长方式的重大机遇。广东农垦深刻领会广东省“三旧”改造相关政策精神，抢抓机遇，积极响应，抓紧编制印发《关于加快推进垦区“三旧”改造工作的意见》，组织摸底调查和项目申报，并结合实际情况，对旧改项目进行拆迁重建、更新改造和综合开发。垦区“三旧”改造项目正在稳步推进，广州燕塘工业园项目已办理用地批准书、建设用地许可证、国有土地使用证，基本完成土壤环境风险评估手续，拟申报修建性详细规划；廉江糖厂“三旧改造”项目、茂名雅园项目均已动工建设；萝岗轻电机“三旧改造”项目已完成地下工程建设；科技中心“三旧改造”项目均已动工建设，且完成项目基坑支护和基础土方工程；铜锣湖新区项目取得土地使用权证，办理工程报建；另外广垦六联工业区旧改项目，宇联工业区三期建设项目，燕塘35、36栋宿舍项目等均按计划有序推进。 垦区“三旧”改造主要盘活、用好了垦区在大中城市和城镇规划范围内的土地资源，加快垦区产业结构和布局调整，切实提高了建设用地利用率，实现城市型企业增长方式的转变，筹集资金支持垦区主导产业和社会事业科学发展。 1.4 土地管理长抓不懈，严格监管确保规范 （1）贯彻上级指示，利用专业力量，规范管理。广东农垦根据省委指示，编制了《广东农垦土地开发利用管理办法》，明确垦区土地开发利用立足内部合作原则，推进专业化运作；建立土地开发利用项目考核机制和监督机制，确保国有资产保值增值；规范垦区安居工程，确保符合危改政策及规划用地许可的要求。广东农垦还通过公开招投标方式聘请专业土地咨询顾问机构协助对垦区土地管理、留用地利用和土地资产运营等政策进行研究，编制土地利用规划调整流程、建设用地增减挂钩政策及实施方案、划拨土地使用权管理等业务工作操作程序手册，为垦区稳步推进土地开发及有效利用打好基础。 （2）利用先进技术，提升土地信息化管理水平。在土地信息化管理方面，广东农垦联合中国农垦经济发展中心进行需求调研、统计表格和软件的设计开发，开发“农场建设用地管理模块”升级系统；举办垦区第九期土地资源管理系统软件应用培训班，开展建设用地数据采集及土地资源管理信息系统各类数据更新工作等。经过不断探索和实践，广东农垦已经在规范土地权属管理、承包管理等方面取得了阶段性成果，部分农场土地管理效率和经济效益明显提升，使垦区土地管理由模糊管理逐步向数字化精细管理转变。 （3）依法监督，确保规范。为形成有效的监督机制，确保招投标活动依法依规。广东农垦编制了《广东农垦建设工程招标监督管理办法》，按照依法合规、分级管理、分级监督、管办分离的原则，规范招投标活动秩序，完善招投标监督管理。要求垦区各级严格按规定在公共资源交易中心进行公开招投标。原则上要求委托有资质、有国资背景的招标代理机构办理招投标，严格执行上级核准制度。 2 广东农垦土地开发利用存在的问题及原因分析2.1 部分土地确权难度大，土地回收工作阻力大 随着国有农场土地确权工作的推进，至2015年底，垦区已经完成国有土地确权登记发证面积达310.67万亩,发证率为96%（其中包含与国土证不相覆盖的10.52万亩林权证），位于全国各垦区前列。但是余下未能确权的土地绝对数量仍旧不少，广东垦区尚有约14万亩土地使用权证、林权证“两证”全无。另外，16.9万亩土地目前虽已领取土地证（林权证）但仍被周边农村侵占。除此以外，非法侵占农场土地行为难以得到有效遏制和处理，每年都会发生新被占地现象。 2.2 建设用地供需矛盾日益加大，缺少当地政府的支持 垦区的经济发展需要用到大量的建设用地，但从垦区土地的利用状况看，基本都是以农林用地为主，建设用地少且散（分散在场部和各生产队），垦区340万亩土地，已开垦利用320万亩，农林用地213万亩，建设用地只有22万亩，主要是居民点和交通用地，工厂和商业用地只有3万多亩。过去10年间，垦区建设用地一直处于低水平，主要是农用地转用政策限制农垦工商业发展，由于垦区土地的用途受到辖区土地总体规划的严格管制，不能轻易转换，农业用地转非农建设用地需要当地政府的审批，涉及到规划调整、农用地增补等，本身就是一个相对繁琐的流程。根据现行政策，农垦发展非农产业在用地规划、农转非指标等方面逐步边缘化，特别是中央直属垦区，地方政府规划非农产业时土地基本都是农垦的，收回后转性招商，农垦永远只能从事农林等低端产业。另外，农垦为数不多的建设用地在建设中也受到严格限制，主要因为垦区的自主开发权不明确，涉及到农场的土地开发利用都必须报地方政府审批。而地方政府通常会优先考虑地方经济的发展，所以在制定土地规划利用及建设项目审批方面给到农垦的支持确实很少，导致农场建设用地利用不充分。 2.3 建设用地集约程度不高，开发利用方式有待创新 垦区地域广袤，各农场的生产队和管理区布局相对分散，建设用地利用存在一定程度的粗放和浪费现象。主要表现在两个方面，一是垦区农场居民点人均占地面积大，主要是因为近几年，为了解决农场职工住房条件，农场利用小城镇建设、危房改造和安居房等项目，垦区鼓励和支持职工在农场内自建住房。结果因为职工建设用地管理不规范，导致部分农场存在小区建设未报先建、占用农地超标准建设等问题。二是部分工业建设用地存在不同程度地低效和粗放利用等现象。垦区对建设用地的开发利用管理较为松散。列入产业园区规划的土地大都被动开发利用，即地方政府采取招拍挂形式获取土地增值收益，而农场只能简单的一卖了之，获取一次性的远低于市场价格的收益。可以说，农场土地绝大多数开发利用手段单一、方式简单，部分“三旧”改造、“退二进三”项目仍以变现土地价值为主。目前广东农垦产业集团处于起步阶段，与其他垦区相比，主动作为、创新方式阻力大，土地资源、资产、资本优势未能充分发挥。 2.4 垦区土地资源流失严重，农场面临生存发展困难 政府在地方经济发展中对土地的需求量非常大，城市土地的范围不断向周边扩散，必然会触及到垦区边缘，而垦区的土地资源丰富，与当地区域经济中产业发展面临的土地资源稀缺形成鲜明的对比。由于目前地方政府在农村征用农村土地，难度逐步加大、谈判成本倍增、补偿过高、社会过度关注等问题，各地方政府转而瞄准农场土地。近年来，公共用地建设征地指标开始向农场倾斜，例如高速公路、风力发电、移动基站、职教城，甚至寺庙建设等项目，都主要利用农场土地开展。当然在征地过程中也暴露了垦区内部土地管理的问题，一是，部分农场与地方国土资源局签订收回土地用于工程项目建设用地的协议书，是在向总局请示没有得到批复的情况下，就擅自签订了协议书。二是，部分农场回收土地个别合同是由农垦集团公司与地方政府签订，而不是农场与地方政府签订。据统计2011-2015年，地方政府因经济发展和公益建设需要收回垦区土地21455亩。 地方政府大面积征收农场土地，必然给农场其他方面的发展带来一系列负面影响。首先，垦区用地逐步减少，土地面积的流失必然导致话语权的下降，农场在区域发展中再次被沦为边缘化的角色。其次，地方政府征用土地后，同意安排的留用地难以落实，特别是公益性项目收回土地没有落实留用地补充政策，也没有拿到货币补偿，等于是无偿收回。最后，征用农村用地，地方政府必须承担失地农民的社保、技能培训等费用，而征用农场土地，失地职工的生产再安置问题基本上由农场来承担和消化，这样一来，给农场带来巨大负担。 2.5 人才匮乏致使土地开发受限 垦区土地的开发利用事关大局，前期需要进行项目调研和规划，开发过程中涉及到项目报建及建设管理，开发完之后涉及到项目的运营管理。整个过程需要规划类、投资类以及运营管理类的人才。而当前垦区紧缺上述类型的人才，譬如广东南亚热带农业科技园就面临经营管理类人才的匮乏，整个园区的资源不能充分有效地盘活和利用，农业科技园在区域经济中的价值和功能没有完全展现。 3 其他农垦在土地开发利用中的实践与创新3.1 黑龙江农垦从土地规划抓起 黑龙江农垦为了提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力，坚持把垦区的土地利用规划纳入黑龙江省土地整体利用规划之中，由黑龙江省国土资源厅在黑龙江农垦成立驻农垦总局国土资源局，在《黑龙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》指导下，编制《黑龙江省农垦总局土地利用总体规划（2006-2020年）》，这样成功地实现垦区土地总体利用和全省经济发展的融合，明确了垦区土地利用对黑龙江省经济发展的重要性，从而避免了地方政府因地方经济发展需要对垦区土地的割裂。 3.2 安徽农垦和政府紧密合作 安徽农垦通过牢牢把握安徽省“东向发展”的战略机遇，以城郊型国有农场土地为依托，实施具体项目开发。其中，“宣城模式”开创了政企共赢的新局面，安徽农垦集团公司通过多次与宣城市政府洽谈协商，把垦区敬亭山茶场的3万亩土地纳入宣城市城区土地利用总体规划，本着“合作共赢，互惠互利”的原则，对其中位于城市中心区、区位和资源优势俱佳的3000亩地，达成共同建设框架协议。合作双方以“农业示范园+住宅项目”的主题对项目进行开发，一方面盘活了农垦土地资源，吸引了周边地区的投资商前来投资，实现了土地资本的增值；另一方面也改善了宣城市部分市政设施和投资环境，取得了良好的经济效益和社会效益。 此外，安徽农垦以安徽省委、省政府关于加快发展沿江产业带为契机，与地方政府合作共建工业园为依托，实现区域的整体开发。譬如安徽农垦集团公司紧紧抓住国家确立“铜池枞”产业承接转移集中区的机遇，与铜陵市政府进行洽商，以普济圩农场土地资源为基础，双方联合建设铜陵市普济圩工业园区，打造成铜陵市环保设备及汽车零配件生产新基地，同时建设高新农业科技园，促进城乡一体化发展。 3.3 海南农垦大力发展特色产业 海南农垦在旅游及休闲农业方面充分发挥海南岛旅游资源和生态资源的优势，通过精准的定位及资源的整合，很好地推动了农垦的发展，实现了垦区土地的高效开发利用。 此外，海南拥有得天独厚的热带生态旅游资源，是我国北方多省游客的重要旅游及越冬目的地，同时也是养老养生的最佳去处。海南农垦利用这一天然优质资源，结合老年群体的生活需要，打造了多个软硬设施一流的养老项目。如南天太阳城、三亚富春山居、金沙馨怡然、凤凰山居、阳江雅苑养生城等楼盘。此外，还围绕养生医疗，规划打造海南农垦医疗养生产业园区。 3.4 经验借鉴 黑龙江农垦在土地规划方面谋大局，安徽农垦通过“政企合作”方式盘活了垦区的土地，海南农垦利用区域产业优势合理开发垦区土地。这些土地开发利用经验确实值得广东农垦学习。当然，广东农垦也不能奉行“拿来主义”，因为广东农垦不属于地方性农场，在与地方政府进行合作的过程中一定要保持自身的独立性，否则会存在被地方政府兼并的可能性。此外，每个垦区置身的区域特点不同，海南农垦的养老、养生产业移植到广东农垦不见得一定合适。所以，广东农垦应该从广东省土地利用总体规划中，找准自身位置，在发挥自身产业及资源优势的基础上，积极和地方政府合作，掀起垦区土地开发利用的浪潮。 4 广东农垦土地开发利用的措施与建议4.1 加大力度强化垦区国有土地确权保护工作 抓紧制定时间表，对应安排确权发证分类分步计划，健全垦区地籍档案管理，加强国有农场土地权益保护，严格规范广东农垦国有农业用地经营管理，全面清理清查垦区领导干部、职工多占住房及住宅用地问题。下一步具体工作主要有：一是积极主动配合国土部门做好垦区土地利用总体规划和年度计划管理，加快永久基本农田划定、高标准农田建设和完善设施农用地管理方案。二是各有关部门各尽其职、通力合作，加强落实土地确权发证收尾工作，妥善处理部分土地侵占典型案例，建立健全土地管理责任制考核和土地保护激励机制。对于土地产权历史遗留问题，如有证据证明确实属于垦区土地而非集体土地的，应先通过协商的方式解决土地争议，协商不成的，请求地方调处部门进行调解。对于个别通过各种途径非法侵占垦区土地的单位和个人，经协商仍不肯归还土地的，可以通过法律来实现土地的移交。垦区土地管理人员要密切关注新侵占地，一旦发现要立即回收。三是规范垦区农业用地经营管理机制，加强承包和租赁收费管理，强化审计监督，提升垦区土地管理效率和效益。四是建立健全土地管理责任制考核和土地保护激励机制。 4.2 坚持垦地合作、实现地利共享 广东农垦要坚持深化垦地合作，在融入地方经济的过程中发展壮大自己。广东农垦可以借鉴安徽农垦的做法，积极探索和地方政府在农垦土地开发方面的合作。争取以集团为主导，与地方政府合作进行土地一、二级开发，共同制定开发区发展规划，共同开发建设，共同经营管理，实现优势互补，充分发挥政府、集团、农场、职工、合作方的积极性，处理好各方利益关系，实现利益共享。根据垦区现状，接下来可以在几个方面开展合作： 一是产城融合，持续发展。推动土地流转，鼓励规模经营，发展优质高效农业，发展休闲生态旅游业；推动农场土地纳入城镇规划，因地制宜，发展农副产品精深加工业和高新技术产业、清洁能源产业，夯实产业基础。推动“耕地向大户、产业向园区、农民向社区、劳力向非农”转移，实现“农业现代化、农村社区化、农民职业化”，加快乡镇工业化、城镇化步伐。 二是利益兼顾，共赢发展。镇场双方着眼全局、立足长远，积极稳妥处理利益分配问题，形成利益共同体，政府在兼顾收益不减少的同时，给予农场利益最大化，支持农场企业做强做大，充分考虑农场职工就业、利益分配，确保合作长期有效开展。 三是整体开发，推进城市扩容提质。城郊型农场土地纳入城区规划，统一编制城区分区规划和农场片区规划；合作开发土地、旅游资源，共建农场现代农业休闲观光园区、精品现代农业产业基地、物流园区、大型职教基地；加快地方基础设施和公共服务向农场延伸，农场社会事业纳入地方统筹。通过规划布局、产业体系、城镇建设、公共事业、生态文明等全方位合作，加快城市新区开发建设，把农场建成与市区既紧密相连，又独具特色的商住、休闲城市新组团。 四是同城共建，推进镇场布局城镇化。首先场部所在地与邻近镇（村委会）相连的区域共建小城镇。其次合作加快农场场部所在地小城镇建设。 五是产业协作，推进镇场新型工业化。支持产业关联紧密的农场和毗邻乡镇，通过共建工业园区、现代农业园区，延伸产业链，提高工业化水平。合作共建现代农业园区；共建工业园区；因地制宜发展房地产业。支持农场场部纳入“三旧”改造范围。 六是构筑生活圈，推进镇场基本公共服务均等化。首先推进公共设施一体化。其次推进社会事业一体化。最后推进社会管理一体化。 4.3 提升规划层级，赋予自主开发权 作为大型央企，广东农垦经过几十年积累发展，正在成为具有较强国际竞争力的农业产业集团。农垦发展不能只局限于农业，必须大力发展非农产业，特别是新型工业化和新型城镇化，农垦应具备管辖土地的总体规划权，建议参照黑龙江农垦的模式，成立广东省国土资源厅驻农垦总局国土资源局，统一对广东农垦的土地编制总体规划，保证在省、厅层面对农垦土地的规划、利用、保护、管理方面达成一致共识，进一步明确垦区在当地经济发展和社会进步中的地位和作用。 此外，广东农垦对地方政府涉垦土地的规划应有否决权，当前，垦地双方合作意愿较强，合作项目增多，合作成效初显。推进垦地协作、镇场融合有利于发挥农垦农场龙头带动作用。只有农垦对涉垦土地利用规划有否决权，才能促使地方政府真正与农垦合作发展，才能避免农垦在土地利用政策上只能是经营农林业，在建设用地上只能是土地提供者的被动局面。 4.4 发挥优势产业，创新土地开发利用方式 （1）以垦区新型城镇化为抓手。积极布局，集中开发利用土地资源，因地制宜、合理规划，综合运用多种方式盘活现有建设用地和农用地，实现土地价值，增强发展活力，以铜锣湖农场场部新区开发建设为切入点，推动垦区实现新一轮土地开发利用，改善提高职工住房条件，增加职工财产性收入，推进垦区二三产业发展，实现垦区47个美丽和谐小城镇规划建设，助力垦区新城镇化。 一是要积极探索创新有效的土地开发利用方式。综合运用盘活存量建设用地、留用地、农转用，建设用地增减挂钩等途径，结合广东“三旧”改造政策，开放思维，灵活运用，总结经验，加以推广；二是创新开发利用机制，统筹整合垦区各类资源，市场化运作，走产业化、专业化、集团化开发的路子；三是积极规划布局，抓好重点农场和重点项目，示范带动垦区农场美丽小城镇规划建设，结合市场需求，稳步推进；四是开展多形式垦地合作，加大区域资源共享共建力度，提高土地利用率，完善基础设施，提升小城镇功能和承载能力，与地方政府合作开展城镇开发建设。 （2）稳步推进垦区土地资源资产化工作。把握政策机遇，以向广垦畜牧集团配置农场划拨建设用地和农用地为切入点，有序在垦区开展土地授权经营，优化企业资产结构，降低企业改革成本，促进垦区国有土地资源发挥更大效能。一是通过审批，获取垦区国有土地使用权授权书，开展垦区国有土地资产清产核资，完善监督管理。二是争取优先开展垦区国有农用地使用权抵押、担保试点工作，先行先试，控制风险，有序推进，稳步推进垦区土地资源资产化和资本化工作。建立符合农垦特点的以“管资本”为主的国有资产的管理体制，以资本为纽带打造农业全产业链。三是盘活现有建设用地，用好增减挂钩、征收留用等方式取得的新增建设用地和设施农业用地。 4.5 培养专业人才，开拓崭新局面 农垦土地开发建设最紧缺的是人才，人才决定着建设的成效，广东农垦应科学谋划，合理布局，努力构筑人才高地，壮大人才队伍，让各类人才在垦区土地开发过程中发挥重要作用，开拓垦区土地开发新局面。首先，广东农垦应以广东热带农业工程规划研究院为载体，突出引进高层次的规划类人才，为垦区的土地开发利用制定合理的规划；其次，应以广垦置业为载体，加强项目开发类人才的培养，为项目开发、区域开发提供技术方面的支撑；最后，应以广东农垦燕岭大厦有限公司和广垦物业为载体，提高项目人员的经营管理和物业服务能力，保障土地开发利用的成效。 参考文献： 1.李卫华.浅谈土地利用总体规划.才智.2011.28 2.鲍广云.融入带来新发展——安徽农垦垦地合作共建的四种模式.中国农垦.2010.01 3.王任飞.海南农垦发展生态休闲农业的思考.中国农垦.2016.02 4.徐红川.湛江农垦土地确权问题探讨.中国农垦.2015.11 5.万仁泉.关于农垦土地开发的政策方向分析.农业与技术.2013.04 李求军/责任编辑 The Dilemmas and Strategy of Land Development and Utilization of Guangdong Agricultural Reclamation Under The New Situation Wan Lei Abstract：At present, Guangdong agricultural reclamation is rich in land resources, but has low efficiency in terms of land development and utilization. In this paper, through analyzing the research of Guangdong agricultural reclamation land development policy and development situation, the development experience of the neighboring agricultural reclamation is summarized, strategies and suggestions are proposed for the future development and utilization of Guangdong agricultural reclamation. On the one hand, Guangdong agricultural reclamation should make efforts to cooperate with the local government, forming the trend of urbanization and industrial agglomeration, realizing the “sharing of regional advantages” in the development and utilization of land；on the other hand, Guangdong agricultural reclamation should further innovate the usage of land and enhance the professional talent development. Keywords：Guangdong argricultural reclamation，Land development，Cooperation in land reclamation |
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