大胆预测！我国金融监管改革将迎大一统局面？

大胆预测！我国金融监管改革将迎大一统局面？

元立方金服 2017-07-25 10:15

投资要点：前不久，全国金融工作会议在京召开。会议关于“设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”的决议格外受到市场的重点关注。元立方金服研究人员看到，在连续经历07年次贷危机和12年欧债危机之后，防范系统性风险、维护金融体系整体稳定受到重视，加强宏观审慎管理，强化中央银行的金融稳定和金融监管职能成为全球金融监管体制改革的核心，并最终实现了较好的去杠杆成果。我国当前仍处在去杠杆的重要时期，元立方金服研究人员认为在监管统一、加强央行大趋势下，欧美过去的发展经验，将为我国下阶段加强金融监管协调，保障金融业稳健运行，并服务实体经济发展，提供宝贵的参考和指导。

金融监管迎来“协调员”，分业监管渐向统一监管过渡

全国金融工作会议定下未来五年金融工作的基调，国内金融业将迎来监管协调新时代。元立方金服研究人员认为，目前金融企业早已普遍实行了混业经营，许多业务和产品之间存在交叉，使其监管归属落入灰色地带，监管重复与监管真空并存，并时常出现“平级监管之间谁也不听谁”的情况。本次设立金融协调委员会可谓顺应金融统一监管之大势，令不同监管之间的协调将更为畅通。事实上，早在去年1月就曾有风声传出，国务院已设立金融事务局，负责涉及“一行三会”的行政事务协调，而央行也早于去年初开始实施“宏观审慎监管体系”，金融监管由分业监管转向协调统一监管的发展路径清晰明确，未来的监管将更注重综合性。

监管加强，统一监管是大势所趋

我国金融业经过长时间的尝试和发展，确立了当前分业经营、分业监管的制度模式，然而元立方金服研究人员看到，随着金融创新的推进，混业经营的金融控股公司已然在事实上成型并不断增加，不同金融业务和产品之间的差异性不断弱化，金融机构边界逐渐模糊，原有多头监管模式不断受到挑战。设立金融协调委员会是我国在加强金融审慎监管上的最新尝试，标志着我国分业监管体系正逐渐向统一监管过渡。

纵观全球金融监管体系的发展过程，大部分国家都经历过分业监管阶段：根据金融机构主体和业务的不同，不同监管机构或部门针对相关金融机构分而治之，共同承担监管责任。除了常见的财政部、央行、银、证、保监管机构外，联邦制国家还会设立中央→地方多个层次的监管机构，部分国家甚至会对某些特殊的、如抵押银行、养基金等金设立专业性监管单位。

分业的核心是风险，而混业的核心是效率，从近十几年的发展趋势上观察，随着金融创新的加剧混业经营已成为金融机构发展的主流，金融监管制度因此也正由分业向综合审慎监管转变。英国金融服务管理局FSA总裁Clive Briault在1999年曾对统一监管模式的优点作出清晰的总结：

● 金融集团的形成和发展给分业监管带来挑战，传统监管模式有效性难以保证；

● 风险可能从集团内部产生，非统一监管机构难以单独对此类风险进行有效监控，统一监管势在必行；

● 较诸分业监管和协调机制而言，可以产生效率收益并形成统一的服务体系；

● 能够更有效针对被监管机构进行监管资源分配；

● 有效地解决监管目标冲突；

● 有助于强化问责制；

TINA ORE KI和 ANITA PAVKOVI 在对全球金融监管趋势的考察中，通过统计各国监管体系的变化，发觉近十几年全球范围内呈现出非常明显的分业监管向混业监管转变的趋势。1999-2014年期间，45%的样本国家和地区对其金融监管机构进行了改革，这些国家和地区中近60%是从分业监管转变为综合监管(27%)以及有央行参与的混业监管(30%)。

美国现代混业经营模式下的监管体系

美国金融行业发展仅200余年的历史，但已经成为全球最为繁荣和活跃的金融市场，现代化的金融机构和创新性产品不断深化发展，金融体系成熟，而其监管体制早在19世纪便已初具雏形，历经百年发展和完善后一直延用至今。

在经历过缺乏管制的自由竞争时期(20世纪30年代前)、大萧条后安全优先的管制时期(20世纪30年代至70年代)以及效率优先的放松管制时期(20世纪70年代至80年代末)后，美国金融监管重回兼顾安全与效率的审慎监管框架(20世纪90年代至次贷危机)，但此时更注重单个经济主体风险的传统分业监管模式并不能很好地适应金融创新推动下深度混业的快速变革，最终导致次贷危机爆发。

美国金融业长期以来缺乏全国性、全面的监管体系和法律制度框架，仅存款机构的联邦监管部门多达5家，同时证券与期货监管也相互独立，而保险监管甚至只能停留在州层级，元立方金服研究人员认为，这种架构在很大程度上助长了监管套利，且极易积累系统性金融风险。08年金融危机后，美国于2010年7月颁布《多德-弗兰克法案》并生效，法案对美国整体的金融监管框架进行了改革修正，以防范系统性风险。法案最大的变革在于其重组了金融监管体系：

● 设立金融稳定监督委员会(FSOC) 在解决金融监管机构协调与制衡的基础上全面防范系统性风险；

● 理顺重组原有监管(在财政部内新设联邦保险办公室FIO，在美联储体系内设立金融消费者保护局CFPA，撤消储贷监理署OTS并将其大部分职责归并到货币监理署OCC)并加强分业监管机构间合作；

● 扩大美联储权限，强化其在伞形金融监管体系中的核心地位，成为全面监管者，在对金融机构、金融产品、金融市场实施稳健监管和全面监管方面发挥更为重要的系统风险监管者作用；

法案的实施最终建立了目前所见的美国特色化的双轨银行制度、双线多头的金融监管模式，其架构整体来看更类似于矩阵式——不同金融主体、业务和产品对应不同的监管机构，而不同级别的政府(联邦/州政府)又下设不同的监管主体。

FSOC的主要职能包含三类：1) 识别危及美国金融稳定的各类风险；2)促进金融市场的自我约束，降低对政府救助的期待和道德风险；3)有效应对危及美国金融体系稳定的各类新风险。据此，元立方金服研究人员认为，其主要权力包括：1.推进信息的收集与共享，并以此促进监管协调；2.从美国金融市场实际出发，全面加强系统性风险的识别与防范。在金融机构层面，认定具有系统重要性的非银行金融机构并将其纳入美联储监管范围；在金融市场层面，有权认定具有系统重要性的金融市场设施和支付、清算与结算系统；在金融监管标准方面，有权建议对规模较大、关联性强的机构实施更为严格的审慎监管标准；对于美国金融稳定形成严重威胁的机构，可以强制分拆。3.有权建议美国国会修改法律，减少监管空白。

金融消费者保护局(CFPA)是美国政府负责金融业保护消费者权益的一个独立机构，它将原本分散在Fed、SEC等机构的金融保护职能集中起来，对包括银行、信用社、证券公司、抵押贷款服务机构等金融机构进行监管，保护金融消费者利益免遭不公平或欺诈性金融交易的损害。

关于银行和存款机构的监管

对于各类银行金融机构，主要的监管机构有美联储（Fed）、货币监理署（OCC，隶属财政部），各州的州银行厅，以及联邦存款保险局（FDIC），国家信用社管理局（NCUA）等，他们同时也受到FSOC以及CFPA的约束。

关于证券业的监管

与银行业的情况类似，州政府至今仍然保留着区域性的证券监管部门或监管职能，并且与后期成立的证券交易委员会（SEC）形成了双线监管。1996年的《国家证券市场改进法》对减少法律重叠，统一监管标准起到一定的促进作用。

关于保险业的监管

2010年之前，美国并没有联邦级别的保险监管机构(仅在1944年短暂地实行过联邦监管)，监管主体均为各州政府及下辖机构。长期以来联邦政府不断试图扩大对保险机构的监管权力，但成效甚微，仅存在全美保险监督官协会(NAIC)行使对保险自律机构的监管。2010年后，联邦政府在财政部内新设联邦保险局(FIO)，不过元立方金服研究人员从以往数据来看，FIO更多承担财政部和FSOC的咨询专家角色，对于保险行业整体监管架构影响不大。

对于美国金融监管体系改革的总体思路，元立方金服研究人员认为，其在于围绕系统性风险、消费者保护、改善问责制及提高透明度以促进金融稳定三个核心理念，通过重组金融监管体系、强化系统重要性金融机构监管、弥补监管空白地带、增强金融投资者和消费者权益保护、推进金融危机后处理机制建设、加强金融监管国际合作等形式构建完整的金融风险监管框架，强调在加强微观审慎监管的同时，进一步通过宏观审慎监管防范金融系统性风险。

2，英国从分业到统一的监管体系

英国是全球来看从分业监管走向统一监管的代表性案例，其金融监管伴随金融业经营模式的转变，沿着分业经营分业监管——混业经营统一监管——混业经营双峰监管的路径演变，大体经历过三个阶段。

北岩银行、RBS等机构在经历2007年次贷危机冲击后陷入危机，而2008年雷曼兄弟破产带来的金融海啸更令英国经济金融雪上加霜。2011年6月经过多方讨论，英国出台了新的监管框架：财政部《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书颁布。

白皮书作为英国金融监管改革的关键，对所有的监管组织的法定职责做出了的具体的规范，并立下以中央银行为核心，审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）为两翼的新“双峰”监管架构。其中，PRA为央行下属机构，负责审慎监管；FCA为取代原有FSA的新设机构，向议会及财政部负责，主要进行微观层面的金融监管和消费者保护。FPC则为央行的内设机构，主要应对系统性风险，并对PRA和FCA工作进行指导。

相对于原先的FSA，新的央行内（WCB）监管架构使得英格兰银行的权利空前扩大。同时，新的监管框架在央行、FPC、PRA、FCA以及他们与其他监管机构间的协调上进行了详细的规定，使得监管间的沟通更为顺畅有效。

元立方金服研究人员认为，英国对我国的借鉴意义在于，由于是工党政府为应付政治压力而仓促决定设立的FSA，在金融监管协调主要通过FSA、央行和财政部之间的非正式备忘录实现，因此在危机冲击下监管缺位立刻得到暴露和放大，这说明我国的金融协调监管同样不能停留在“一行三会”相互协商的层面，金融监管委员会的设立正是这一点的最佳体现，必须要坚持借助国务院政令促进监管协调落实。

3日本：效仿美国体系到借鉴欧洲经验

元立方金服研究人员看到，日本对金融业的管制历史上就相当严格——利率管制可追溯至20世纪初，长期短期金融、银行与信托都是在20世纪20年代分离，国内外金融市场从20实际30年代就进行了分离。二战后的日本主要仿照美国建立自身的金融体系，进行分业经营，但同时基于特殊的经济背景实施了统一监管。战后50年来日本的金融监管体制是一种行政指导型管制，大藏省过大的权力造成行动僵化、迟缓。20世纪90年代之后，在金融自由化进程叠加亚洲金融危机推动下，全球金融体系动荡，这一阶段日本将借鉴的对象从美国转变为欧洲，而受英国金融改革的影响，日本政府同样对国内的金融制度进行了彻底改革(日本版的“金融大爆炸”)，仿效当时的英国建立了新的统一监管机制，金融机构分业经营的格局被彻底打破。

在分混业问题上，日本国会1992年6月通过《金融制度改革法》，允许银行、证券、信托三种不同形态的金融机构能够以“异业子公司”方式相互渗透，实行业务交叉，此后1997年12月修改《禁止垄断法》并通过《金融控股公司法》，在既存的银行法、保险业法、证券交易法的基础上统一修正和追加随着金融控股公司创设所必要的法律条文，由此完成对金融控股公司的解禁，至此银行等控股公司获得了混业经营的权利，正式进入合法混业时代，至2001年日本基本放开了所有金融子行业的相互准入政策。

在监管架构上，1997年重新修订了《日本银行法》，取消了日本银行政策委员会中的大藏省代表，取消了大藏省对日本银行的业务命令权和人事罢免权，从而从法律上削弱了大藏省对日本银行的影响力，明确了央行独立制定货币政策以及重大金融决策的权力。1998年，直属总理府的日本金融监督厅设立，从此日本具有了摆脱大藏省行政干预和影响，真正独立行使金融监管权力的监管机构，同时证券委也从大藏省划归金融监督厅管辖。2000年后日本金融监督厅合并大藏省的金融政策制定权和企业财务制度检查等职能重组为金融厅(FSA)，至此金融厅完全拥有了金融监管权，而财务省(大藏省)则负责金融政策相关事务。

由于日本金融机构经营相对稳健，所购次贷资产在发达国家金融机构中最少，整体收到的冲击不大。08年全球金融危机后，日本没有采取大的结构性金融改革举措，监管体制呈现出稳定性，但同时也积极吸取危机教训，进一步完善金融监管体制，于2011年发布《日本银行强化宏观审慎管理的方案》：

●一是加强中央银行的宏观审慎管理职能。将宏观审慎管理与现场检查和非现场监测相结合，通过预先通知并获得许可的方式对金融机构实施现场检查，既评估单个金融机构稳健性，也关注金融体系的整体风险，并将个体金融机构对金融体系的影响力作为检查频率和范围的重要参考因素。从宏观审慎视角出发制定货币政策，增强货币政策有效性。完善支付结算体系，将私营清算所纳入央行监测范围，增强支付结算体系的安全性和有效性。

● 二是着力改进金融监管。加强市场风险监测和研究，及时发现并迅速应对重大风险隐患。逐步将信用评级机构纳入监管范围、成立专门工作组监控大型金融集团的跨境和跨行业风险、提高保险公司的偿付能力标准。加强信息披露，提高监管的透明度。

4，德国：全能银行下的统一监管

元立方金服研究认为，德国金融系统是典型的以银行为主导的金融系统。在过去的百年间，德国金融经历了混业—分业—混业的制度变革，最终演进成今日全能银行占主导地位的金融体系。

德国自19世纪50年代起就实行全能银行制度，彼时德国工业化进程正兴，国家工业和私营企业都有大额的投融资需求。一方面德国缺乏充足的资本积累，另一方面也缺乏证券融资交易渠道，强大的银行体系成为工业化发展的必要保障：银行不仅向企业贷款和投资，同时因为德国当时并没有反托拉斯法和禁止董事兼职的法律，银行还会持有非银企业的股份并派出董事，就这样银行和企业大范围结合，形成了十分密切的联系，充分发挥了供给资金、降低交易成本和提高抗风险能力的优势，为快速工业化打下基础，德国经济也在这期间保持了很高的增长率。在此背景下，银行业也得以迅速扩张，合作银行、储蓄银行、抵押银行业相继出现，形成了支撑德国工业发展的银行界四架马车，此时德国的监管体系还极为匮乏和有限。

二战时期德国银行业遭受重创，1931年银行业危机爆发后，德国于1934年制定了首部银行法，首次引入官方监管。而在二战结束后，联邦德国金融业被迫同美国一样采取分业经营制度，德意志银行、德累斯顿银行、德国商业银行三大全能银行也被拆分为30家小银行，直到50年代后期才得以恢复混业经营。而东德地区一开始就缺乏“全能银行”制度的发展基础，战后便被迫实行苏联模式的银行体制，原来所有的金融机构被取缔，由中央明确对银行业进行分工和改组，并要银行严格配合中央政权的计划经济政策。

直至1990年两德统一，德国联邦银行才统一整顿了两德的银行业，在东部引入竞争机制和全能银行制度，从而使西德大全能银行的势力范围“东迁”，全能银行式混业经营在德国宣告全面回归。

在90年代末，由于深厚的历史底蕴、市场经济的持续强劲发展和完善的法律及监管体系，以德意志银行、德累斯顿银行、抵押联合银行、德国商业银行等为代表的德国大银行已成为兼备商业银行和投资银行性质，服务私人客户和机构客户，包揽零售、批发、证券、保险等业务，面向全球市场的综合性大银行。

德国具有完备合理的金融监管体制，行政监管部门主要包括联邦银行和联邦财政部。联邦银行监管局是隶属于联邦财政部的，并独立行使银行监管权利的部门，而关于银行的有关政策法规由联邦银行和联邦银行监管局共同制定。民间监管则由银行同业协会和经济审计师协会构成。其中，经济审计师协会是独立于银行体系外部的审计机构，其对银行的资产运营情况进行严格审计，并将审计结果直接报送行政监管部门，发挥了很好的外部制约作用。

由于银行业日趋复杂化的经营风险，2002年5月，德国颁布《金融监管一体化法》，将原有的联邦银行监管局、有价证券交易监管局和保险监管局合并成为联邦金融监管局，隶属于德国联邦财政部，对德国的金融业进行统一监管。这有效的避免了原来混业经营体制下分业监管方式的监管重复和监管缺失问题，运行成本相对较低，使信息资源得到充分利用，使各个监管部门可以协调配合，监管效率得到极大提高。元立方金服研究认为需要特别指出的是，德国货币政策和金融监管的分离并非通常意义上的职能彻底分立，德意志联邦银行事实上广泛参与金融监管，在金融监管中扮演重要角色。

在08年次贷危机和12年欧债危机中，德国金融体系同样受到巨大冲击，其金融监管体系决策权力集中、内部监控不严格、重复监管、协调成本高等问题受到关注。针对出现得问题，德国在欧盟金融监管改革框架下，进一步完善了监管机构设置：

● 一是强化宏观审慎管理。2013年，德国通过《金融稳定法》，将宏观审慎管理职责授予金融稳定委员会（FSC），以落实欧洲系统性风险委员会提出的在法律上明确各国宏观审慎机构和职责的要求。

● 二是加强德国央行在宏观审慎管理中的低位：负责持续识别和评估金融稳定风险，为金融稳定委员会会议提交讨论报告和初步政策建议；拥有对金融稳定委员会发布警告或建议决策的否决权；评估宏观审慎政策的实施效果，负责撰写金融稳定委员会每年提交议会的年度报告。

● 三是设立联邦金融市场稳定局（FMSA），管理稳定基金，提供市场流动性，监管新成立的不良资产管理公司，专门从事金融机构重组事务。

德国全能银行体系能够持续健康发展得益于其完善的法律法规和制度体系，相比之下相关法律法规建设仍较为滞后，虽然我国也拥有与德国2002年以前相似的分业监管机构，但是监管还是停留在行政监管层面，而非职能监管，监管手段也很单一，监管缺位和监管重叠现象还时有发生。这就要求我国加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管。