对申请人提交虚假证明文件引发行政许可诉讼的分析

近年来， 由申请人提交虚假证明文件骗取行政许可， 进而引发的行政诉讼案件逐年增多。 工商机关作为行政诉讼被告， 研究分析此类诉讼的诱因、 原告的目的和行政机关在决定行政许可过程中的职责权限， 并采取相应对策， 对构建和谐有序的登记环境都将起到积极作用。一、 一起判例２００２年， 海淀工商局因申请人提交虚假证明文件而引发了一起行政诉讼案件。 案情如下： 刘某与邹某各出资５０ 万元成立～家公司， 由刘某担任法定代表人。 因刘某常年在国外， 刘某授权邹某管理公司和办理有关登记手续及签名。 此后， 由于双方在管理上的分歧， 邹某擅自变更了公司的法定代表人， 并向登记机关提交了伪造刘某签名的变更申请材料。 该局经调查认为： 依据《公司法》 第２０６条的规定， 公司提交虚假证明文件取得公司登记的违法事实成立， 但情节不严重， 刘某和邹某均明确表示愿意继续合作， 且公司变更后股东权益受到侵害的证据不足。 据此，该局作出了责令改正和罚款的行政处罚决定。 刘某不服，向人民法院起诉该局核准公司变更登记的行为违法。

人民法院一审判决认为：海淀工商局依据公司提交的虚假证明文件作出的核准变更登记证据不足， 应撤销变更登记。在二审中该局答辩称：人民法院笔迹鉴定认定该局核准变更登记违法应属不当， 理由是： 第一，所谓核准变更登记违法， 该局的具体行政行为必须是无法定职权， 或者是程序违法， 或者是登记时明知其登记材料虚假。 但事实恰恰相反， 且原告和法院均对此不能举证证明。 第二，登记机关对登记申请材料进行形式审查， 因申请材料不真实引起的后果由申请人承担。 第三， 刘某对邹某代其签署有关登记材料的事实有授权并认可， 后因利益纠纷而否认此前的授权事实， 以借助行政诉讼的手段解决民事经济纠纷的行为， 此风不可长。 因此， 公司提交虚假证明文件骗取公司登记的行为违法， 并非公司登记机关的具体行政行为违法。 经过辩论， 二审法院则认定： 申请公司登记的文件虚假， 登记依据即不能成立，登记机关不对因申请人提交虚假证明文件骗取登记行为造成的后果承担责任， 登记机关具体行政行为予以撤销。

二、 申请行政许可过程中伪造签名行为的分析

办理行政许可时提交虚假证明文件的行为，是指申请人明知自己的申请不符合行政许可的条件， 故意采取弄虚作假的方法，造成行政机关在审查过程中的错觉，骗取行政机关作出准予行政许可的决定，其表现为签名、盖章、决定结果、所反映的内容和情况等等虚假。其中，虚假签名为突出，认为非恶意或者是不以侵犯他人经济利益并为己牟取私利的仿冒签名行为不违法， 所提交的文件非“虚假证明文件” 。这种看法是错误的。由于申请人向行政机关提交的证明文件中签名不真实，所反映的内容不真实，造成证明文件的虚假，违反了“本人签字”的规定，其行为构成了提交虚假证明文件骗取行政许可违法行为的要件。虽然申请人实施上述行为的初衷可能并非以侵犯他人权益为目的， 但事实上侵害了他人依法行使管理权，给他人的合法权益和社会经济秩序造成潜在威胁。行政许可申请人虚假签名的主要表现：

（ 一）申请企业登记过程中的委托、 授权签名虽然登记机关在提供给申请人的申请行政许可格式文件、 告知单中反复规定， 依法应当由法定代表人、股东、 职工代表、 委托人、 被委托人等签名予以认可的证明文件， 必须有其本人亲笔签名， 但在申请企业登记的过程中， 仍有很多由被委托人通过口头或者简单的书面授权形式， 知晓、默认、 同意甚至纵容委托人实施的。《民法通则》 规定， 公民、 法人可以通过委托代理等形式， 由代理人在代理权限内， 以被代理人的名义实施民事法律行为。 被代理人对代理人的代理行为， 承担民事责任。 但是， 依照法律规定或者按照双方当事人约定，应当由本人实施的民事法律行为， 不得代理。 由此可知， 并不是所有民事法律行为都可以委托代理。 当法律规定必须由本人在证明文件上签字予以确权时， 被代理人仍然委托他人代理本人签名： 或者是代理人虽然以被代理人的名义实施民事法律行为， 但未依授权签署自己的名字， 而是在提交的证明文件中签署被代理人姓名的行为， 都可能为行政许可埋下了“以欺骗手段取得” 的违法因素。

（ 二）所谓“客观原因” 造成的虚假签名所谓“客观原因” 造成的仿冒、伪造签名， 究其原因多种多样。 例如：需要由法定代表人、 股东、 职工代表等亲笔签名时， 法定代表人、 股东、 职工代表等身处外埠、 境外等原因而无法参加股东会议并在相关证明文件上签名； 当拟担任法定代表人、 股东者不具备担任法定代表人、 股东的法定条件时， 指定他人担任法定代表人、 股东等， 并在幕后操纵企业的申请行政许可、 生产经营等行为； 法定代表人、 股东等受工作、 身体、 企业等因素影响， 无法在有关行政许可申请文书、 股东会决议等证明文件上亲笔签名时， 授意、 默许他人代己签名。

（ 三）隐瞒真实情况仿冒、 伪造他人亲笔签名当股东间就申请开业、 变更、 注销行政许可发生分歧， 依法定程序无法表决通过该项决议时， 个别股东为实施决议而隐瞒真实情况， 在股东会决议、 职工代表大会决议、 申请书、 企业章程文件上， 仿冒、 伪造他人签名，违背他人真实意愿， 骗取行政许可。

三、 应对策略首先， 依法登记。 依据登记法律法规规定的职责、 权限、 程序实施行政许可， 做到咨询全面到位， 受理严格把关， 依法审查到位不越位， 登记决定依法作出， 是确保登记机关在行政复议和行政诉讼中立于不败之地的关键， 更是规范行政行为， 提高执法人员队伍素质， 保持廉政勤政建设的核心问题， 因此， 必须将行政许可的实施和监管依法进行公开， 对涉及人身财产安全、 公共安全、 环境资源和关系社会、 他人利益的行政许可严格把关， 落实听证会和告知利害关系人制度， 保证行政许可的公开、 公平、公正。
​其次， 依法处罚。 坚持处罚与教育相结合的原则， 既保证行政处罚的有效执行， 又给当事人一个合法、 合理的改正期限和途径。 罚款的幅度要与违法行为人的动机、 违法行为的事实、 造成的后果相当， 严格执行行政处罚自由裁量规定。 违法行为情节严重， 利用行政许可从事骗取拆迁补偿、 骗买骗卖、 侵害企业和其他股东、利害关系人合法权益甚至是社会公众利益的， 不仅要坚决撤销、 吊销行政许可， 构成犯罪的， 还要及时移送司法机关追究刑事责任。 对于当事人欲借行政手段解决股东之间民事和经济权益纠纷的做法， 作为监管和查处的“裁判” ——行政机关一定要依法行政， 保持中立， 切不可陷入其间，使调查和处罚受到举报者与被举报者的观点影响。
​再次， 加强协调和沟通。 一方面，人民法院作出审查和裁判结果， 直接关系到行政许可机关的形象， 影响到职责履行的手段和方式， 甚至可能会引发行政赔偿。 另一方面， 随着市场主体交易行为的活跃， 人民法院越来越多的司法审判、 裁决需要登记机关予以协助执行。 因此， 加强与司法审判机关的协调和沟通十分必要。 在法定职责和审查形式、 行政处罚自由裁量等方面， 应当与人民法院进行沟通， 取得他们的理解和支持。
​最后， 规范申请行政许可秩序。要使申请人尽量依法履行签名权， 保证证明文件的合法性和严肃性。 对必须由本人签名的证明文件材料， 即应当由本人实施的民事法律行为， 法律规定不得代理。 这是对被委托人实施经营、 管理、 决策权利， 履行法定义务， 其财产和股权的转让、 剥夺、 赋予等程序的规范和保护。 这些行为若无本人或者利害关系人的亲笔签名确认， 其法律效力无效。 而任何未经权利人委托授权的行为， 也将由行为人承担相关责任。规范委托代理行为， 告知申请人确保授权的有效性。 企业申请设立、变更、 注销等行政许可， 被代理人应当依法实施书面形式委托。 书面委托代理的授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、 代理事项、 权限和期间， 并由委托人签名或者盖章。 另外，本人如果知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。因此，被代理人发现他人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后仍继续以被代理人名义实施民事行为时， 应当及时予以制止， 并向有关部门投诉举报。代理人按照被代理人的委托行使代理权时， 必须按照法律的规定，在被代理人的授权范围内， 以被代理人的名义从事民事法律行为。 有关证明文件依法应当由被代理人签名的，代理人亲笔签署本人姓名。 同时， 对超越代理权或者代理权期限届满后实施的代理民事法律行为， 应当及时通知被代理人依法予以追认。 未经追认的行为， 将由行为人承担相关责任。发挥现有条件， 利用协会组织教育企业加强自律意识， 提高权利义务对等观念， 保证合法权益不受非法侵害。 企业登记法律、 法规对申请行政许可时亲笔签名的有关规定， 既是一种规范和约束， 更是在依法保护委托人与被委托人的合法权益不受侵害。因此， 严格依照法律、 法规和企业章程规定的方式、 程序申请行政许可至关重要。 主要包括： 使相关利害关系人树立对自己负责、 对他人负责、 对企业负责的知法、 守法、 用法意识； 依法决定企业内部的重大事项， 保证所产生决议的合法性， 同时做好相关记录并有出席会议人员的亲笔签名； 对于授权他人代理实施民事法律行为的， 及时做好代理民事法律行为的书面授权或者事后追认授权； 申请行政许可时， 对提交证明文件的合法性，特别是文件所反映内容、 决定及相关人员的签名的真实性认真复核。提交虚假证明文件骗取行政许可现象， 在一段时期内仍然存在， 由此引发行政诉讼案件亦属必然。 登记机关只有加强内部自身建设， 规范行政行为， 积极研究对策， 才能在法定职责权限范围内较好地规范和引导登记监管工作。 ＠（ 作者单位： 北京市工商行政管理局海淀分局）责任编辑查丽娟 对申请人提交虚假证明文件引发行政许可诉讼的分析作者：孙晓波作者单位：北京市工商行政管理局海淀分局