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发展规划评估的方法和实务（之二）
我们接着前一讲在讲到发展规划实施情况的评估，并且已经概要介绍了相关的评估内容和方法以后，我们在继续介绍对“规划目标实现情况的评估”
（二）规划目标实现情况的评估
1.规划目标评估的内容
在实际的规划目标评估中，可将规划目标分成若干层次，分别进行评估。以总体规划为例，一般分成三个层次：第一层次是规划总体目标的实现程度；第二层次是规划主要目标的实现程度，第三层次是规划具体指标的实现程度。
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2.规划目标评估的方法
规划目标的评估，一般采用定量和定性相结合的方法，以定量分析为主，定性描述规划目标的实现程度。
第一，数据来源。可靠的数据是开展规划评估的基础。数据收集是一项关键而艰巨的任务，具有持续性、动态性、复杂性等特点。数据收集一般有三种途径：
一是持续收集基础数据,比如有关人口、经济、用地等基础数据。二是充分利用部门数据，比如其他部门的业务统计数据。三是调研补充相关数据，使规划评估反映实际情况更真实、更客观。
第二，评估方法。常用的有以下三种方法：
一是单指标评价，完成情况可用公式：（实际值-基期值）/（目标值-基期值）进行评价。
二是分类分析法，是将指标按大类进行评估，如分成经济、社会、文化、政治、生态等几大方面，分别进行评估。
三是加权分析法，根据每个指标的重要程度赋予不同的权重，并与每个指标完成情况相乘的结果相加得到。
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第三，指标选择。在规划目标的评估中，通常要建立一套评价指标体系，采用对比法进行目标实现程度的评估。而指标选择的方法主要有两种：
一种方法是围绕规划提出的发展目标，特别是规划文本中列出的主要指标，分别进行数据采集、分析评价。另一种是根据规划的总体思路和战略重点，设计一套完整的指标体系进行评价。
指标选择的原则是：一是所选取的指标要有可靠的数据作支撑，即满足数据的可获得性；二是指标涵盖空间意义，也即可以用于空间横向对比；三是指标要内含时间概念，既要有指标的延续性，又要有指标动态调整的属性，也即具有动态的纵向可比性；四是指标要易于操作；五是指标要易于转化，容易解释。
第四，评估标准。一般来说，评估标准包括两种类型：一种是绝对标准，可称为理想状态下的目标值或最优值；另一种是相对标准，可选取发达国家或地区的水平，或者选取同一评估对象不同时期的发展水平作为评判的依据，将评估对象与其比较，进而判断评估对象所处的状态。
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3.规划目标评估的要求
对规划目标的实现情况进行评估，其要求：一是对当前规划目标的实现程度，要作出总体性的评估结论；二是对各类目标到规划期满，要进行预期性的评估判断；三是对各项约束性指标，结合政府绩效考核进行重点评估；四是对实现程度超异常的具体指标，要进行有侧重的评估分析，等等。重点是找出症结，采取更加积极有效的措施，确保完成预期目标。
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（三）规划任务实现情况的评估
1.规划任务评估的内容
发展规划中的任务，覆盖面广，内容复杂，对其进行评估，是整个规划评估工作的重点。由于定量指标较少，基本上以定性描述为主，因而也是评估的难点。
根据规划中战略任务的内容构成，规划任务评估的内容主要包括：一是各领域战略意图的实现程度；二是各项重大任务的完成进度；三是各项重大工程项目的实施进度；四是各项重大举措的落实情况；等等。
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2.规划任务评估的方法
规划任务评估的方法，主要是定性量度与定量测量相结合。其中，定性量度是对部分任务参照定性目标、采用定量化的方法进行分析评价，即选择恰当的替代指标加以衡量。如果是综合性的任务，可以对综合任务进行分解，通过构建二级子任务，再分别选择定量指标进行衡量；也可以构建定量指数进行评价。定量指标的选择，要求一方面能够衡量定性的任务，另一方面相关数据能够便捷地获取到。
3.规划任务评估的要求
对规划任务的实现情况进行评估，其要求：一是对规划目标起支撑作用的重大任务，重点评价规划实施中加以分解落实的任务与重大工程；二是对规划最新提出的战略任务，重点评价规划任务的实施推进情况和突破性进展；三是对空间属性较强的重大任务，重点评价其空间落实情况和形态布局特征；四是对于无法量化的重大任务，重点评价其中的能够操作化的实施进展情况。
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（四）规划实施机制情况的评估
1.规划实施机制评估的内容
为保障发展规划的顺利实施，一般在规划的最后部分安排保障措施的内容，如建立健全规划实施机制等。
规划实施机制评估的内容，主要包括：一是规划在社会上的影响力与权威是否建立，是否成为各级政府、各职能部门在制订相关政策及项目审批时的依据；二是规划的实施环境是否形成，支撑规划实施的各种资源要素是否保障到位；三是规划实施的部门协同机制是否建立，规划的目标和任务是否进行部门分解和落实；四是规划实施的配套政策是否及时出台，相应的规划管理体制是否调整到位；等等。
2.规划实施机制评估的方法
规划实施机制，通常包括政策法规、体制机制、部门协调等内容，在规划文本中基本上都是定性描述，在规划评估中也常以定性评估为主，对保障规划实施各项工作的进展情况进行描述。
3.规划实施机制评估的要求
对规划实施机制进行评估，其要求：一是对主要规划保障措施的进展情况，要有清晰的评估结论；二是对支撑规划实施的各项工作，要有具体的情况描述；三是在表现形式上，可用专栏或表格的形式。
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四、发展规划的环境影响评价
开展规划环境影响评价，设定区域的环境容量，限定区域的排污总量，将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围之内，有利于消除区域的环境累积影响。
（一）规划环评的定义
规划环境影响评价是指在规划编制阶段，对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良影响的对策和措施的过程。
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（二）规划环评的范围
2003年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），明确提出要对相关规划进行环评，标志着规划环评法律地位的正式确立。
1.综合规划
《环评法》第7条规定，国务院有关部门、设区市以上人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划、区域、流域、海域建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。
2.专项规划
《环评法》第8条规定，国务院有关部门、设区市以上人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划，应当进行环境影响评价，编写环境影响报告书。
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案例：武汉市“十一五”规划环评。规划环评的主要内容包括:
其一，环境影响识别与筛选。在资源环境现状调查的基础上，采用矩阵法识别环境影响，把规划内容整理归类为城市空间布局和功能分区、产业发展、交通系统、基础设施、城乡发展、环境资源六个方面，将环境要素分为环境质量、城市生态、资源、气候四个方面，每个方面又细分成更为具体的环境要素，由此进行环境影响识别与筛选，并划定评价的范围、深度和重点。
其二，建立评价指标体系。统筹考虑国家环境保护模范城市考核指标、武汉市创建国家环保模范城市规划目标及其“十一五”生态环境保护指标，并兼顾指标的可获得性、可量化性及可考核性，确定一套评价指标体系，即包括水环境质量、大气环境质量、声环境质量、固体废物、生态环境、资源利用六个方面共28项指标，并确定各指标的标准值。
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其三，环境影响评价。重点分析“十一五”时期武汉市的土地资源、能源和水资源的支撑能力，预测评价规划期内环境空气质量、水环境质量、声环境质量、固体废物、生态环境等环境要素的发展变化趋势。
其四，综合评价。主要对与生态环境联系较密切的城市空间布局、产业布局、产业结构以及交通发展等规划内容，进行环境影响综合评价，并进行规划的循环经济水平分析。
其五，作出规划环评的结论，认为规划的实施有利于城市环境质量的改善，但局部地区的环境压力会增大，部分“创模”指标达标存在一定难度。针对这些环境问题，评估对规划内容提出了调整补充建议，并对规划实施过程中可能产生的环境影响提出了建议。
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（三）规划环评的编写要求
1.规划环境影响报告书的编写要求
规划环境影响报告书要求文字简洁、图文并茂，数据详实、论点明确、论据充分，结论清晰准确。至少包括9个方面的内容：总则、拟议规划的概述、环境现状描述、环境影响分析与评价、推荐方案与减缓措施、专家咨询与公众参与、监测与跟踪评价、困难和不确定性、执行总结。
2.环境影响篇章及说明的编写要求
规划环境影响篇章要求文字简洁、图文并茂，数据详实、论点明确、论据充分，结论清晰准确。至少包括4个方面的内容：前言、环境现状描述、环境影响分析与评价、环境影响减缓措施。
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五、发展规划的社会稳定风险评估
2012年，国家发展改革委出台发展规划社会稳定风险评估暂行办法，要求在发展规划编制过程中强化社会稳定风险控制，积极预防和化解风险。
（一）规划社会稳定风险评估的范围
《国家发展改革委发展规划社会稳定风险评估暂行办法》（发改委规划[2012]3218号）规定，对组织编制的规划，要完善规划编制程序，通过前期研究、公众参与、专家论证、加强与利益相关方协调沟通等形式，在规划研究和编制过程中及时发现并化解潜在风险。规划社会稳定风险评估的范围是：
其一，涉及直接关系人民群众切身利益，且相关利益主体多的重大事项；
其二，涉及重大利益结构调整，且利益关系协调较为复杂的事项；
其三，涉及社会关注度较高，且容易引发社会稳定问题的重大事项；
其四，编制单位或规划审批机关认为需要开展社会稳定风险评估的规划。
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（二）规划社会稳定风险评估的内容
规划社会稳定风险评估的内容包括规划中直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大工程项目、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项。
（三）规划社会稳定风险评估的程序
规划社会稳定风险评估的程序一般包括充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级、提出评估报告四个步骤。
1.听取意见
听取意见可采用公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种形式。
2.全面分析论证
全面分析论证要分门别类地梳理各方意见和情况，查找风险点，并对各种风险的发生概率、可能引发的风险程度、可能产生的负面影响，以及相关风险的可控性进行客观分析和科学认证。
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3.确定风险等级
按照规划可能对社会稳定造成的影响程度，规划社会稳定风险等级分为三类：
高风险：大部分群众有意见、反应强烈，可能引发大规模群体性或恶性事件。
中风险：部分群众有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。
低风险：多数群众理解支持，但少部分人有意见，通过有效工作可防范和化解冲突。
4.提出评估报告
社会稳定风险评估报告的内容，包括评估事项和评估过程，规划中重大决策事项的合法性、合理性、可行性和风险可控性，可能引发社会稳定风险的风险点和导致社会风险的主要原因，各方意见及采纳情况，风险评估结论和对策建议，风险防范和化解措施以及应急处置预案等。
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（四）规划社会稳定风险评估的要求
规划社会稳定风险评估的要求：一是将规划社会稳定风险评估纳入专家论证内容；二是向规划审批机关报送规划文本草案时，将规划社会稳定风险评估报告，作为规划审批的重要依据。三是要跟踪分析和评估规划的实施情况，尽早发现规划实施过程中可能出现的社会不稳定因素，并及时采取措施，防范和化解社会矛盾。
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