案例6:刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制案
（一）基本案情
（二）裁判结果
山西省太原市中级人民法院一审判决驳回刘云务的诉讼请求。山西省高级人民法院二审判决撤销一审判决，责令晋源交警一大队在判决生效后三十日内对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘云务，驳回刘云务的其他诉讼请求。
最高人民法院认为，在刘云务提交合法年审手续后，晋源交警一大队又发现涉案车辆涉嫌套牌时，可依法继续扣留，但其违反法定程序，且始终未出具任何形式的书面扣留决定。涉案车辆确系我国生产的东风运输汽车，特定汽车生产厂家生产的特定汽车的车架号码最后8位字符组成的字符串具有唯一性，切割查验后显示的车架号码和行驶证所载车架号码的最后8位字符完全一致，可以认定被扣留车辆即为行驶证载明的车辆。晋源交警一大队认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留，构成主要证据不足。在刘云务提交相关材料后，晋源交警一大队既不返还，又不积极调查核实，反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。据此判决撤销一、二审判决，确认晋源交警一大队扣留涉案车辆违法，判令晋源交警一大队在判决生效后三十日内将涉案车辆返还刘云务。 (三)对该案的评析
在本案中，太原市公安局交通警察支队作为行政机关对于涉嫌套牌的车辆有权予以扣押，但晋源交警一大队决定扣留时应遵循《道路交通安全法》第112条以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第11条的规定进行，晋源交警一大队违反上述执法程序,既不调查核实，也无正当理由而长期扣留车辆，反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，反复推倭卸责，显然已严重突破实现行政目的的限度，构成滥用职权，给行政相对人的利益造成了重大损害。通过再审程序，最高人民法院依法纠正错误，既保障了当事人的合法权益，也有利于督促行政机关依法行政，严格执法，落实实体公正和程序公正。
保护相对人合法权益和维护正常的社会管理秩序，是行政审判的重要使命。这要求行政法官在坚持依法裁判的前提下，既要支持行政机关依法积极调查取证，又要监督行政机关审慎地行使权力，认真对待行政相对人权利，善待违法相对人的行为瑕疵。作为现代国家治理的核心，法治既是社会治理的手段，又是社会治理的目的，旨在社会生活的平稳有序、和谐发展，但不能本末倒置，将维护社会管理秩序凌驾于民众权利之上，也不能以维护秩序为由侵犯民众权益。行政诉讼在落实保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的方面，不但要保护受到侵犯的无辜当事人，也应当关注违法相对人的权利保护问题，避免后者的权利被行政机关以“严格执法”为名而侵犯，甚至因行政机关滥用职权而承受不必要的损失。从某种意义上来说。行政审判的功能即在于为“弱者”和“刁民”提供一个制度平台以应对强大的行政权。因为在强大且集中的行政权面前，每一个个体都是“弱者”，从这个层面来看，行政诉讼更多是“弱者”的诉讼，它通过保护一个个“弱者”应有的权益，最终维护每一个公民的权利和尊严。因此，在行政机关运用行政职权进行社会管理的过程中，行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要公正把握执法尺度，兼顾相对人合法权益的保护。既要遵循合法性原则，符合法定的权限和程序的要求，在法律授权或者规定的范围内行使职权，不得同宪法、法律相抵触，同时也要遵循合理性原则，在行使自由裁量权考虑相关因素，以行政执法的目的为限，尽可能选择对于相对人合法权益损害较小的方式，不得随意滥用职权。在个案裁判时，要从立法目的和社会管理的实践需要出发去理解、选择和适用法条，而不能教条执法和机械司法，造成当事人承担本不应承担的损失和责任。
本案典型意义在于深入推进依法行政要求我们执法机关必须坚持严格规范公正文明执法。行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要公正把握执法尺度，兼顾相对人合法权益的保护。为维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身、财产安全，公安机关交通管理部门有权依法扣留违法车辆。如果存在裁量余地时，对违法车辆的扣留应以实现行政目的为限，尽可能选择对行政相对人合法权益损害最小的方式。违反法定程序，无正当理由长期扣留车辆，过度推诿卸责，严重突破实现行政目的的限度，且对相对人合法权益造成重大损害，显已违背严格规范公正文明的执法要求。人民法院应当依法予以纠正，救济相对人合法权益，监督行政机关依法行使职权，助推依法行政。 … 行政审判十大典型案例7:儿童投资主基金与西湖区国家税务局行政征收争议案评析
（一）基本案情
1997年12月5日，香港国汇有限公司（以下简称香港国汇公司）在香港地区注册成立。2003年11月4日，儿童投资主基金（The Children’s Investment Master Fund，以下简称TCL）在开曼群岛注册成立。2004年3月31日，香港国汇公司与中国浙江国叶实业发展有限公司签订合同设立杭州国益路桥经营管理公司（以下简称杭州国益路桥公司），香港国汇公司占杭州国益路桥公司95%的股份，中国浙江国叶实业发展有限公司占5%的股份。2005年10月12日，Chinese Future Corporation（以下简称CFC公司）在开曼群岛注册成立。CFC公司持有香港国汇公司100%股权。2005年11月10日，TCL通过股权转让和认购新股的方式取得了CFC公司26.32%的股权。2011年9月9日，TCL将其持有的CFC26.32%股权转让给新创建集团有限公司的附属公司MoscanDevelopments Limited以下简称MDL公司）。2011年9月30日，TCL根据《国家税务总局关于加强非居民企业股权转让所得企业所得税管理的通知》（国税函[2009]698号）的要求告知了杭州市西湖区国家税务局本次交易的情况，并提供了部分相关资料。杭州市西湖区国家税务局收到原告信函后，层报国家税务总局审核。2013年7月，国家税务总局明确批复：TCL公司间接转让杭州国益路桥经营管理有限公司股权的交易中，仅在避税地或低税率地区注册，不从事制造、经销、管理等实质性经营活动；是股权转让价主要取决于对中国居民企业杭州国益路桥经营管理有限公司的估值；是股权受让方对外披露收购的实际标的为杭州国益路桥经营管理有限公司股权三点事实，认定TCL公司等境外转让方转让CFC公司和香港国汇有限公司，从而间接转让杭州国益路桥经营管理有限公司股权的交易不具有合理商业目的，属于以减少我国企业所得税为主要目的的安排。”并同意对该交易重新定性，否定被用作税收安排的CFC公司和香港国汇公司的存在，对原告等取得的股权转让所得征收企业所得税。杭州市西湖区国家税务局对TCL公司作出《税务事项通知书》，通知TCL公司间接转让杭州国益路桥经营管理有限公司股权所取得的股权转让所得，应申报缴纳企业所得税。TCL公司按照《税务事项通知书》的要求缴纳了税款。2014年1月17日，TCL公司向杭州市国家税务局就涉案《税务事项通知书》提起行政复议。2014年4月10日，杭州市国家税务局作出《行政复议决定书》，维持了杭州市国家税务局作出的《税务事项通知书》。TCL公司仍不服，诉至法院，要求撤销杭州市西湖区国家税务局对TCL公司作出《税务事项通知书》，引发本案诉讼。
（二）裁判结果
本案经过一审，杭州市中级人民法院作出(2015)浙杭行初字第4号行政判决书，判决驳回TCL公司的诉讼请求，TCL公司不服，向浙江省高级人民法院上诉，浙江省高级人民法院作出(2015)浙行终字第441号行政判决书，判决维持一审判决，儿童投资主基金依然不服，向最高人民法院申诉，最高人民法院作出（2016）最高法行申1867号行政裁决书，裁决维持一、二审判决。
最高人民法院认为，一、境外被转让的CFC公司和香港国汇公司仅在避税地或低税率地区注册，不从事制造、经销、管理等实质性经营活动；二、股权转让价主要取决于对中国居民企业杭州国益路桥公司的估值；三、股权受让方对外披露收购的实际标的为杭州国益路桥公司股权”。上述事实来源于税务机关通过调查所得出的结论，围绕涉案公司的注册地点、股权转让的具体数额与方式、股权收购的实际标的、转让所得的实际来源、转让价格的决定因素以及股权交易的动机与目的等要素，税务机关均有充分证据予以证明。这些事实既是再审被申请人作出本案被诉《税务事项通知书》综合考量的基础，也是杭州市国税局作出复议决定和原审法院作出生效裁判的基础；《中华人民共和国企业所得税法》第三条第三款规定了“非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税”，第四十七条规定了“企业实施其他不具有合理商业目的的安排而减少其应纳税收入或者所得额的，税务机关有权按照合理方法调整”，结合法律法规的其他规定，原审法院据此强调中华人民共和国的税务机关有权依法确定涉案情形下的征税对象和征税标准，对相关企业的避税行为作出判断并予以合理调整，本案再审被申请人作出的被诉《税务事项通知书》，其职权、管辖、事实认定、法律适用、行政程序均符合上述规定精神，且该《税务事项通知书》作出之前，再审被申请人还与再审申请人进行了充分沟通。因此，本院认为，再审被申请人在本案中履行职责到位，法律适用正确，被诉行政行为程序合法，原审法院的判决理由和结果于法有据，并无不当；杭州市西湖区国家税务局作出的《税务事项通知书》即是对国家税务总局698号文规定精神和上述批复内容的具体贯彻落实。再审被申请人的涉案操作流程与对股权转让交易的定性，符合中华人民共和国税收管理政策，具有正当性和必要性，遂维持一、二审判决书，驳回TCL公司的诉求。
（三）对该案的评析
本案中，最高人民法院用司法的最终裁判维护了《中华人民共和国企业所得税法》第四十七条规定的“核定征税大权”，同时明确一般反避税中的“合理”与否的判断等相关问题。当下，中国经济发展迅猛，企业股权转让日益频繁，而国内股权转让的所得税税率相对较高，于是便有了本案的“反避税”特殊交易安排，专门针对某次的特定的财产权益转让，通过注册或寻找离岸公司的方式，到低税率或零税率的国家和地区去注册公司，然后再从事财产交易行为，以规避适用中国的税制，达到不交税或少交税的目的。
为了进一步明确本案的焦点问题和《国家税务总局关于加强非居民企业股权转让所得企业所得税管理的通知》（国税函〔2009〕698号）中间接股权转让问题的配套执行程序，明确集团内部间接转让中国应税财产交易是否可以适用安全港规则等纳税人关心的问题，明确与间接股权转让问题有类似性质的间接转让不动产、机构场所财产问题，国家税务总局发布了《关于非居民企业间接转让财产企业所得税若干问题的公告》（国税函[2015]7号）（以下简称7号文）。7号文的公布，从时间上来看，与本案的一审时间具有高度的吻合性，可以认为，本案的发生对7号文的制定和出台具有催化剂的作用。7号文对“适用范围”、“应税财产的数额”、“是否具有合理商业目的”等具体问题做了详细的规定和说明。同时，7号文的制定和出台是一般反避税规则在间接转让中国应税财产交易方面的具体应用，是维护国家税收主权和权益的重要工具，对此类交易之后的税收实务、法律适用等都具有极强的实际指导意义。如今，698号文已经被更为周详的7号公告所替代，但一般反避税中的“合理”与否的判断仍是极富争议的问题，因而也是最高人民法院裁定本案的重要意义所在。
本案为何能作为最高人民法院“行政审判十大典型案例”来进行发布？引用最高人民法院本院认为部分，最高法在再审裁定的最后一段提出：“综上，本案事关税收法律法规和政策的把握，事关如何看待中华人民共和国税务机关处理类似问题的基本规则和标准，事关中国政府涉外经贸管理声誉和外国公司与中国公司合法权益的平等保护，在经过人民法院严格的司法审查且再审申请人缺乏充分证据证明被诉行政行为违法的情形下，原审生效裁判效力应予维持。”用三个“事关”来强调，足以说明本案的重要性和实际意义。 … 案例8：李国庆诉上海市静安区人民政府、上海市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议决定案
（一）基本案情 上海市静安区人民政府（以下简称静安区政府）于2012年10月19日作出房屋征收决定，李国庆户承租的公房在征收范围内。安置补偿协商过程中，静安区住房保障和房屋管理局（以下简称静安房管局）向李国庆户提供货币补偿和房屋产权调换两种方式选择，因李国庆不认可《补偿方案》，双方在签约期限内未达成补偿协议。静安房管局于2015年1月19日报请静安区政府作房屋征收补偿决定。静安区政府受理后，组织双方进行调查和调解，李国庆出席但调解未成。静安区政府经审查，认定静安房管局提出的以结算差价的房屋产权调换方式补偿李国庆户的方案合法、适当，遂于2015年2月5日作出房屋征收补偿决定，并将决定书依法送达李国庆及静安房管局，同时在基地张贴公示。李国庆不服，于2015年4月3日向上海市人民政府(以下简称上海市政府)提出行政复议。上海市政府受理后，经审查作出行政复议决定，维持静安区政府所作征收补偿决定。李国庆仍不服，遂提起本案诉讼。 （二）裁判结果
上海市第二中级人民法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）的规定，静安区政府具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。其于法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定，行政程序并无不当。被诉房屋征收补偿决定认定事实清楚，法律适用准确。上海市政府在规定的期限内作出行政复议决定，程序合法。遂判决驳回李国庆的诉讼请求。上海市高级人民法院以与一审基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。
最高人民法院认为，静安房管局因与李国庆在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，报请静安区政府作出补偿决定。静安区政府受理后，核实相关材料，组织召开调解会，并在调解未成的情况下，在法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定，程序合法。静安区政府依据租用公房凭证记载的居住面积乘以相应系数计算被征收房屋建筑面积，结合房屋评估单价等确定货币补偿金额及补贴款等，并以上海市土地储备中心安排的用于征收地块安置的房源安置给李国庆户，未侵犯李国庆户的合法利益，安置方案并无不当。此外，经上海房地产估价师事务所有限公司评估，被征收房屋于征收决定公告之日的房地产市场评估单价为29233元／平方米，该地块评估均价为29200元。李国庆在规定的期限内未申请复核。后静安房管局向李国庆征询是否需要专家鉴定，李国庆明确表示拒绝。在协商过程中，静安房管局向李国庆户提供货币补偿和房屋产权调换两种方式选择，因李国庆不认可《补偿方案》，双方在签约期限内未达成补偿协议。据此，李国庆提出的评估报告违法及剥夺其安置补偿方式选择权的异议缺乏依据。上海市政府在规定的期限内作出行政复议决定，适用法律正确，程序合法。遂裁定驳回李国庆的再审申请。
（三）对该案的评析
本案中，人民法院通过对被诉征收补偿决定和行政复议决定的全面审查，特别是从被诉行政行为职权合法性、程序合法性、实体认定合法性等多个方面进行了审查，同时对相对人的实体权益保护问题作了认定，在确认行政行为合法和行政相对人权益得到保障的前提下，裁定驳回相对人的再审申请。
2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》删除了旧《行政诉讼法》行政审判“维护行政机关依法形式职权”的立法目的，也同时删除了“维持判决”的裁判类型。因为，作为司法机关在审查行政机关行政行为的过程中应当秉承中立原则，而维护行政机关依法行使职权有违司法机关的中立原则，且行政机关的行政行为本身具有公定力、确定力、约束力及执行力，行政行为不需要人民法院通过行政审判来维护。但这并不排除人民法院通过行政审判对合法、合理的行政行为进行正面的评价，如果行政机关作出的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律适当，程序正当，则可以通过驳回原告诉讼请求等方式，达到定纷止争的目的，解决行政争议。
本案中静安区住房保障和房屋管理局给李国庆提供了货币补偿和房产调换两种方式选择，给予了行政相对人足够的选择权利，且补偿的标准均符合法律规定，在静安区房管局未与李国庆达成补偿协议的情况下，静安区房管局报请静安区政府作出房屋征收补偿决定，区政府组织双方进行调查和调解，在调解不成的情况下，区政府经过审查认为房管局提出的产权调换方式合法、适当，并作出了补偿决定并依法送达，给予了行政相对人充分的权益保障和沟通平台。后李国庆不服区政府的补偿决定，向上海市政府提出行政复议，上海市人民政府审查作出复议决定后，李国庆不服遂提起行政诉讼。在本案的过程中，房管局、区政府提供有多种形式的交流沟通渠道，为当事人提供了多种表达权益诉求的平台。后续的行政复议及行政诉讼也为当事人提供了足够的救济渠道。畅通的救济渠道有利于纾解矛盾，化解纠纷，实质性的解决行政争议。
本案虽然最后进行到了行政审判的再审阶段，经历了行政复议、行政诉讼的一审、二审以及再审，静安区政府的房屋征收补偿决定均得到了法律上的正面评价，最为重要的是静安区政府的征收补偿决定合法、合理且程序正当，其本身能够经得起法律的检验。这给我们房屋征收补偿领域的行政执法行为提供了明确的法律指引。近十余年来，房屋征收领域的矛盾纠纷多发，钉子户问题层出不穷，甚至因此诱发一些极端暴力性事件，有的可能是行政相对人漫天要价，有的则是行政机关在房屋征收过程中不严格依法行政，严重损害被征收人的合法权益。行政机关在房屋征收过程中既要有序的推进征收工作的顺利进行，保障公共利益得以维护，也要极力保障个人利益，让行政相对人享受到社会发展所带来的公共福祉，以达到公共利益和个人利益的最大平衡。而最为可行的就是作出的征收决定合法、合理，经得起法律的检验，同时也需要畅通各种交流沟通平台及救济渠道，通过正当的程序及救济渠道纾解矛盾，化解纠纷。国家强调法治国家、法治政府、法治社会一体建设，合法的行政行为应当得到司法的支持，同时，行政相对人也必须遵守国家的法律，不得任性。 … 案例9:冯书军诉河北省衡水市人民政府撤销国有土地使用证案
（一）基本案情
1995年6月3日，河北省景县商业局食品加工厂为了解决职工住房问题，申请征收涉案土地。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征收，并出让给景县商业局食品加工厂，并在办理土地登记过程中将土地使用者变为冯玉章（冯书军之父）。1995年11月，河北省景县人民政府（以下简称景县政府）为冯玉章颁发了国有土地使用证。冯玉章办证后一直未建房。2003年3月1日，第三人张天安以3000元的价格将该地卖给赵文彬，双方签订转让协议。2004年赵文彬在该地上建房并居住至今，但一直未办理土地使用证。2009年6月，冯玉章将赵文彬诉至景县人民法院，赵文彬得知冯玉章已办证，遂提起行政复议。复议机关以程序违法为由撤销景县政府为冯玉章颁发的国有土地使用证，并注销其土地登记。冯玉章不服该复议决定，诉至人民法院。
（二）裁判结果
河北省冀州市人民法院一审认为，第三人赵文彬在本案争议土地上建房，并居住多年，赵文彬与景县政府为冯玉章发放土地使用证的行政行为存在利害关系，因而被告受理赵文彬提起的行政复议申请并无不当。被告认定景县土地管理局未依法办理土地权属变更，直接为冯玉章办理土地登记程序违法，并认定依据该土地登记办理的土地使用证程序违法，事实清楚，判决维持被诉行政行为。冯玉章不服，提起上诉。河北省衡水市中级人民法院二审认为，虽然赵文彬在涉案土地上建有房屋，但是景县政府的颁证行为在先，赵文彬的利益在后，以后来的利益否定在先的行政行为，不符合客观实际情况，也没有法律依据。二审法院判决撤销一审判决和被诉的行政复议决定。本案经再审，判决撤销二审判决，维持一审判决。
后本案经最高人民法院裁定提审。最高人民法院审理后认为，本案的焦点问题是，赵文彬对于1995年11月景县政府颁发国有土地使用证的行政行为是否具有申请行政复议的主体资格。赵文彬对涉案土地的占有源于张天安2003年的转让行为，而颁证行为则发生在此次转让之前的1995年。因此，赵文彬要获得申请复议的资格只有通过转让承继的方式。而转让承继的前提则是颁证行为作出时张天安具有申请复议的资格。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征收后，该幅土地的性质已经转变为国有。张天安未对土地征收行为提起行政复议或者行政诉讼。此后，原景县土地管理局在办理土地登记过程中将土地使用者变为冯玉章，景县政府也为冯玉章颁发了国有土地使用证。该颁证行为是在该幅土地通过征收转为国有土地的基础上作出的。即,在颁证行为作出之前, 即使不考虑张天安在1990年就已经将涉案土地使用权有价转让给冯玉章一节，其亦因该土地被征收而不享有土地使用权，故其与该颁证行为之间并无法律意义上的利害关系，不足以获得申请复议的资格。据此，赵文彬不具备申请行政复议的权利基础。判决撤销再审判决，维持二审判决。
（三）对本案的评析
本案的意义在于进一步确定行政复议资格和权利的承继问题。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议；第六条规定，公民法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。根据上述规定，只有对当事人权利义务可能产生实际不利影响的行政行为才属于行政复议的受案范围；不可能对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为就不属于行政复议的受案范围，即“实际影响”标准。 本案中，赵文彬对涉案土地的占有来源于张天安在2003年的转让，被申请复议的颁证行为则发生在1995年。行政机关作出颁证行为之前，张天安有两个行为导致其丧失对涉案土地的使用权，一是将土地使用权有偿转让给冯玉章；二是该土地被划归为国有土地。因此，行政机关作出颁证行为之时与该颁证行为之间已无法律意义上的利害关系。简言之，颁证的行政行为不可能对张天安的权利产生任何实际的影响，因此，张天安无申请行政复议的资格。
罗马法谚“后手的权利不得优于前手”也体现了权利继受规则。本案中，作为前手的张天安已经丧失行政复议的资格，作为后手的赵文彬则没有申请行政复议资格的权利继受的基础，本案中赵文彬对张天安的无权处分导致的利益受损只享有民事救济的权利。本案在复议、一审和再审程序中，我们的复议机关以及一审、再审法院在审理本案的过程时，有重实体轻程序的体现，对事实考虑的不管多么周全，只要程序上有所偏差就容易导致错误的裁判。最高院在理清各方当事人的权利义务关系前提下，判决撤销再审判决，维持二审判决，最终保障了`权利人冯玉章的合法权益。虽然新《行政诉讼法》有对主体资格扩大的趋势，但不能打破利害关系的这一底线，否则必定会在拆迁、征收等案件中出现滥诉的情况。
行政机关与行政相对人之间业已形成稳定的行政法律关系，除非存在法定事由，法院和行政复议机关亦有义务维持行政法律关系的有序存在。公民、法人或者其他组织只有在符合行政复议法和行政诉讼法的关于利害关系人的规定的前提下，才能对既存法律关系发起复议或者诉讼，这也正是维护法律安定性和行政秩序稳定性的需要。
该案对于明确行政复议资格条件及其承继问题具有一定的示范意义。 … 案例10:杨吉全诉山东省人民政府行政复议案
（一）基本案情
杨吉全不服山东省青岛市市南区法律援助中心作出的不予法律援助决定，向青岛市市南区司法局提出异议。该局作出答复意见，认为该不予法律援助决定内容适当。杨吉全对该答复意见不服，向青岛市司法局申请行政复议。该局于2013年10月23日告知其所提复议申请已超过法定申请期限。杨吉全不服，向青岛市人民政府申请行政复议。该府于2013年10月30日告知其所提行政复议申请不符合行政复议受案条件。杨吉全不服，向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府于2013年11月18日对其作出不予受理行政复议申请决定。杨吉全不服，提起行政诉讼，请求撤销该不予受理决定，判令山东省人民政府赔偿损失。
（二）裁判结果
山东省济南市中级人民法院一审判决驳回杨吉全的诉讼请求。山东省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持一审判决。杨吉全向最高人民法院申请再审，最高人民法院裁定予以驳回。
最高人民法院认为，申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，其可以在申请行政复议之后再行提起行政诉讼。但杨吉全在提起行政诉讼之前，针对同一事由连续申请了三级行政复议，明显且一再违反一级行政复议制度。对于明显违反复议制度的复议申请，行政复议机关不予受理后，申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。鉴于本案已经实际走完诉讼程序，原审法院经实体审理后亦未支持杨吉全的诉讼请求，故无必要通过审判监督程序提起再审后再行裁定驳回起诉。
（三）对本案的评析
本案中杨吉全连续申请了三级复议，直到山东省人民政府之后才提起诉讼，一审、二审法院受理了杨吉全的起诉，并判决驳回了当事人的诉讼请求。但是对于多次申请复议的行为，否定性的评价力度依然不够，最高法院的裁定在裁判理由中进一步加大否定性的评价力度，认为对于这类违反一级复议制度的行为，应当不予立案或者立案后驳回起诉，考虑到本案实际已经经历过一审、二审，所以没有必要再通过审判监督程序驳回起诉。2014年《行政诉讼法》的修改增加了可以提起行政诉讼的范围，但这并不意味着提起行政诉讼没有门槛，起诉需要有诉的必要性和诉的利益这一法理基础没有改变，滥诉行为必需予以抵制。
行政诉讼和行政复议的目的是实质性地化解行政争议，保护公民、法人或其他组织的合法权益，监督行政机关的行为，本案中当事人针对同一事由连续申请了三级复议，明显违背行政复议的一级复议制度，无益于化解行政争议，明显属于滥用权利。虽然法治的重点在于防范公权力对公民、法人或其他组织合法权益的侵犯，但同样不允许公民滥用权利，纠缠诉讼、纠缠复议。法院对当事人滥用权利的行为作出否定性的评价有利于纠正当事人滥用权利的行为，相反对于滥用诉权，尤其是像本案这样明显滥用诉权的行为法院应坚决予以抵制。 本案的典型意义在于：当事人申请行政复议和提起行政诉讼必须基于权利的正当行使。现代行政法意在控制行政权，维护公民、法人或其他组织的合法权益，让行政权力服务公民和社会，即“控权+服务”模式。但同时我们也必须注意防止行政权受到公民权的过分伤害。因此，人民法院既需要充分保障当事人的正当诉权，同时也需要引导和规范当事人正确行使诉权，防止滥用诉权，尽量避免行政机关为当事人滥用诉权的行为买单。对于像本案这样反复申请复议的权利滥用的行为法院应当不予立案或者立案后裁定驳回起诉，而不应当把行政机关拖入不必要的诉讼程序之中，尽管法院最终驳回诉讼请求，但是对行政机关而言进入诉讼程序本身就有负担和压力，会造成不必要的资源浪费。在依法治国的大背景下不仅行政权的行使需要有效规制，公民权利的行使也需要予以规范，权利的行使不是任意的，滥用权利的行必须有效地规制。 |
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