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对于应当采用公开招标方式的政府采购项目，按照《政府采购法》有关规定，应对应不同预算层级，分别由国务院和各省级行政部门设定适合的数额标准。比如山东省发布的《2017年度山东省省级政府集中采购目录》，其中货物、工程和服务项目的公开招标数额标准，均为200万元（工程勘察、设计、监理单项合同估算金额为50万元以上）。也就是说，超过数额标准的，均应实行公开招标，“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”。 实践中，如果采购项目不足公开招标数额标准，采购人是否能选择公开招标方式呢？如果选择公开招标方式，是否还要获得有关监管部门的批准同意呢？ 理论分析 采购项目不足公开招标数额标准的，依项目属性分为两种情形，即分别是政府采购货物服务项目和政府采购工程项目。在此就采购项目不足公开招标数额标准，采购人是否能选择公开招标方式这一问题，分别就这两种情形进行分析探讨。 关于货物和服务项目——争议小 实践中，确实有不少采购项目未达到公开招标的数额标准，但采购人出于各种考虑，如项目的特点等，仍坚持公开招标。笔者经查阅各地的政府采购招标公告，发现此类情形举不胜举。笔者认为，这种做法无可厚非，一是符合《政府采购法》第二十六规定：“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”；二是法律没有对未达到公开招标数额的货物服务强制采购人一定选择非招标方式的相关规定，也没有要求采用公开招标方式时需报财政部门批准。 业界争议：有的业内人士认为，凡是不是法律规定必须公开招标的项目，都应当采用非招标采购方式。但这样的观点更多是建立在主观经验的基础上，并没有相应的法律支撑。 关于政府采购工程项目——争议大 《招标投标法实施条例》第三条规定：“依法必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准，由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准后公布施行。”现行《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家计委令第3号）中，也明确规定了规模标准以上的政府投资工程为依法必须公开招标的项目。但在执行过程中，对于未达到公开招标规模标准的政府投资工程项目，招标人是否还可以采用公开招标方式呢？ 业界争议：对于这一问题，业界分歧比较大，但基本有两种观点。 观点一：不可以。即未达到公开招标规模标准的政府投资工程项目，招标人不可以采用公开招标方式。 持这一观点的业内人士认为，根据《政府采购法实施条例》第二十五条规定：“政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。”本来这条规定是对《政府采购法》第四条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”的补充规定，即政府采购工程不进行招标的，应适用政府采购相关法律法规及相关文件，这并没有任何歧义。但在条例释义中出现了这样一段话：“本条属于强制性规定，即依法不进行招标的政府采购工程，按照本条的规定，采购人亦不得采用招标方式进行采购。”这导致实际操作中，不少监管部门都按照条例释义中的这一解读执行，直接否定了采购人未达公开招标规模标准的政府投资工程项目选择公开招标的权力。 观点二：可以。即未达到公开招标规模标准的政府投资工程项目，招标人可以采用公开招标方式。 持此观点的业界人士认为，释义解读不能作为法律法规来执行。《招标投标法》第六十六条和《招标投标法实施条例》第九条明确的都是依法必须招标的工程建设项目中可以不进行招标的工程项目范围，释义却将“依法可以不进行招标的政府采购工程”解读成“依法不进行招标的政府采购工程”，显然是错误的。本条规定的重点是“政府采购工程依法不进行招标的”，也就是采购人已经确定了不招标，选择采用非招标方式，体现的是一种选择后的结果状态，而对于非依法必须招标的政府采购工程项目，尤其是那些虽未达到但只是略低于规模标准的工程项目，是否采用公开招标，应是招标人的一个权力。比如某地工程项目公开招标规模数额标准是200万元，但某工程项目预算金额是195元，采购人应当有权选择公开招标采购方式。 结论观点 对于政府采购的货物和服务项目，不管采用哪种采购方式，都适用政府采购法，所以，即使未达到数额标准的项目采用公开招标也无不妥，不会改变监督主体和影响款项支付。 但对于未达到数额标准的政府采购工程项目，采用了公开招标，则意味着法律体系的改变，监督主体随之也变为了发改或住建等其他行政监督部门。实践中，此类未达到公开招标数额标准，但选择自愿招标的政府采购工程项目，在乡镇一级比较集中和常见，原因是没有过多的桎梏，而县市级以上的工程项目，一般情况下需要财政评审，采购人若采用公开招标，应提前获得相关部门的同意，否则会影响后续的工程施工和款项支付。 法规链接 《招标投标法》 第六十六条 涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。 《招标投标法实施条例》 第九条 除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标： （一）需要采用不可替代的专利或者专有技术； （二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供； （三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供； （四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求； （五）国家规定的其他特殊情形。 招标人为适用前款规定弄虚作假的，属于招标投标法第四条规定的规避招标。 《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家计委令第3号） ……（第二条至第六条：依法必须招标范围） 第七条 本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标： (一)施工单项合同估算价在200万元人民币以上的； (二)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的； (三)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的； (四)单项合同估算价低于第(一)、(二)、(三)项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。 |
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