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推进市县“多规合一”的目标和路径
■余池明 《中国城市报》
（ 2015年11月16日 第 23 版）
2014年1月24日，住房城乡建设部发出《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》（建规[2014]18号）。 2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合发文开展市县“多规合一”试点。 2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》进一步提出了市县“多规合一”的任务和要求。 本文将对推进市县“多规合一”的上位依据和亟需解决的问题，进行初步探讨。
空间规划体系的顶层设计
从国家有关规划和文件来看，主体功能区的规划以及空间规划体系的顶层设计已基本明确。根据《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010〕46号），《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。其目的是要根据不同区域的资源环境承载能力，以及现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能。据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。 这一定位和目标，实际上相当于全国空间体系规划。 《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”，这也强调了主体功能区规划的空间规划性质。 《生态文明体制改革总体方案》也指出，空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。 从当前公布的文件及指导意见来看，空间规划体系的顶层设计需要进一步推进的是，完善现有的空间性规划法律，制定统一的《中华人民共和国空间规划法》，为“多规合一”提供法律依据。
完善4个统一，实现市县“多规合一”
“三规合一”不能简单地理解为管理部门的“合并”、规划管理职能的“整合”，以及规划文本、图件和附件的“合一”。 若想实现市、县层面规划的“三规合一”，需要统一规划理念、规划类型、规划期限、规划依据和审批机关，并从编制、审批、实施、监督、调整等环节夯实“多规合一”的基础工作等。 建议采取以下政策措施推进市、县“三规合一”： 统一规划期限。城镇总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划规划期限是5年，土地利用总体规划的规划期限一般为15年。规划期限的不同，导致起点数据不统一、目标不统一，从而导致现状分析和相关预测也无法统一。因此，期限的统一，成为迫在眉睫的首要问题。 统一规划体系。 首先实现城市总规层面的合一，突出城镇、农业、生态规模与空间控制，形成县市级空间规划。 其次，形成对开发建设起实际管控作用的一张法定图则。
统一基础数据。 多规合一的关键，是要将各类规划的最终成果集成于一张图纸之上。其前提是要统一基础数据。对此，要统一用地的空间坐标和四至边界，为控制性详细规划以及土地物权提供明确统一的管控依据。 根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间。 明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。
统一空间管理体制。 最终目标应该是把空间管制性的机构部门和职能进行合并，从而实现地方空间规划的统一编制和统一管理。
（作者系全国市长研修学院对外合作部处长）
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