【规划设计】基于在地性的西部农业生产型村庄规划编制探索——以陕西敬母寺村为例

【作者简介】

屈雯，西安建筑科技大学建筑学院讲师

雷振东，通讯作者，西安建筑科技大学建筑学院教授、博士生导师、院长

宋帅振，西安建筑科技大学建筑学院硕士研究生

曹晓腾，西安建筑科技大学建筑学院博士研究生

摘要

农业生产型村庄是西部乡村规划的主要对象类型，在当前的规划编制实践中呈现出过度注重三产增效、简单沿用“多规合一”和形式化的公众参与等问题。文章从在地性理念的内涵出发，结合西部农业生产型村庄的地方发展特点，提出“共生、共管、共建”的村庄规划编制思路，在此基础上以陕西敬母寺村为例，从构建彰显地域特质的“三生平衡”共生格局、全域上下“双向传导”的共管体系及多元协同的“在地营建”共建路径3 个方面探索村庄规划编制实践，以期为农业生产型村庄的规划编制提供参考。

[关键词]村庄规划；在地性；规划编制；农业生产型村庄

[文章编号]1006-0022(2021)17-0045-07

[中图分类号]TU982.29

[文献标识码]B

[引文格式]屈雯，雷振东，宋帅振，等．基于在地性的西部农业生产型村庄规划编制探索——以陕西敬母寺村为例[J]．规划师，2021(17)：45-51．

0 引言

村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是实施乡村振兴战略的重要抓手。2019 年6 月发布的《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》强调要编制“多规合一”的实用性村庄规划。随后在中央动员的基础上，各地全面开展了大量村庄规划的实践工作和系列科学研究，陆续出台了村庄规划编制导则、指南及技术要点。村庄规划与城市详细规划不同，其空间主体为非建设空间，具有区域规划、产业规划、更新规划、社区规划和建设规划等多层次、多目标的技术内涵，面向多元主体的共治共建。结合科研—实践的反馈思考，回归到乡村发展的地方性特征，本文以农业生产型村庄为对象，从在地性的视角对乡村振兴背景下村庄规划的编制思路和方法进行探索，以期为国土空间规划体系中村庄规划的研究和实践工作提供参考。

1 当前西部农业生产型村庄规划的特征及问题

在地区城镇化形态的差异影响下，乡村呈现高度分化的特点，分类治理、分类振兴已经成为共识。不同类型的乡村在经济发展模式、社会结构及治理问题上存在不同的矛盾，因此村庄规划的编制目标、内容和方法等也应有所差别。在西部乡村振兴的未来图景中，农业生产型村庄占有极高的比例，长期稳定在国土空间的“农业空间”中，承担着国家粮食安全、生态保障的战略任务，面临着产业体系的现代化转型、生产经营方式的转变，以及人、地等要素配置的逻辑转化，进而产生空间治理的不同诉求。这类村庄是集聚提升的主体，在广泛开展的实践工作中呈现出过度注重三产增效、简单沿用“多规合一”和形式化的公众参与等突出问题。

1.1 注重三产增效，削弱农业生产、生态保育的本底功能

产业兴旺是乡村振兴的首要任务。农业发展面对的问题是复杂的，需要的周期是漫长的。在追求快速发展、投入效果立竿见影的短视观念驱动下，多数地方都寄希望于发展第三产业，尤其是发展乡村旅游，以此来提升乡村空间资源价值绩效。因此，不少村庄规划编制重建设空间，轻非建设空间；重旅游服务功能，轻农业生产和生态保育功能。一大批建筑景观风格相似、服务功能内容相近的乡村旅游产品在规划中被突出、被强化，在村庄中被超前建设。但实际情况是，具有发展“休闲农业和乡村旅游”区位优势或旅游资源的特定少数农村地区，在全国农村中的比例不超过5％ 。乡村旅游的发展投入是巨大的，在旅游服务需求总量有限的前提下，这些巨大的投入有极大可能将面临无法收回成本的局面。农业生产、生态保育是乡村的基本功能，农业空间和生态空间是乡村空间的主体。当前，农业生产空间限于小农的零散、分化、专业化程度低，生态空间普遍缺乏、不成体系，生活空间分散均质、空废低效，设施质量低。简单落位自上而下划定的“三线”和指标，不足以解决上述“三生”格局问题，难以满足地方本体发展的需求，因此应重视自下而上的、以农业现代化为目标的“三生”格局优化和协同，打好农业和生态发展基础，引导资源投向长期发展目标。

1.2 沿用“多规合一”，注重指标的上下传导，忽视形态的上下传导

“多规合一”是村庄规划编制的基础。通过梳理既有村庄土地利用规划、村庄建设规划、土地整治规划、农业发展规划和人居环境整治规划等不同规划的管控内容可以发现，管控层级不同、要素不同，采取的措施也不同。例如，村庄土地利用规划包含村域的用地数量指标和边界管控，但其不足以解决农业与生态空间详细规划的问题，缺乏对农业和生态的质量提升类指标、形态等管控要素和措施；村庄建设规划照搬城市修建性详细规划的技术方法及成果体系，局限于对村庄生活空间的用地布局细化和空间形态管控，缺乏对农业空间和生态空间的管控要素及手段，且忽视了乡村建设和管理主体与城市的差异，难以有效实施。现阶段对“多规合一”的沿用，以统一工作基础平台、打通数据标准和落位既有控制指标及边界为主，表现出保持方法惯性、单一，成果简单拼合的指标化、专业化特征，缺乏底层技术逻辑的融合，缺乏对详细规划阶段的管控要素类型、层级、措施的系统梳理，并缺乏在此基础上的充分融合、填补缺失。

1.3 强调公众参与，注重过程的公平公正，忽视成果的有的放矢

尊重农民意愿、坚持农民主体地位是村庄规划编制的基本原则。当前的村庄规划编制注重在调研阶段、方案阶段和成果阶段的广泛参与、征求意见，过程公平公正。然而，“众口难调”“剃头挑子一头热”的现实困境也让规划师备受挫折。公众参与应当被强调，但不应流于形式。传统村庄有基于宗族礼制社会的自营、自建、自管体系，表面的空间属性“公私不分”对应着内在的村规民约运行机制。随着城镇化造成的乡村人口流失，传统乡村的社会规则在主体文化背景的更迭下逐渐向现代社会制度转型，村庄的“公共”与“私有”空间需要差异化的建设路径和管制机制。同时，对于当前的村庄，已经很难用一个统一的“农民”概念来代表农民群体，农民的生活水准、职业地位、居住方式和从业特征等都已经与以往不同。差异化的个体产生不同的诉求，全局观和小农意识影响着个体在村庄发展建设中发挥的作用与能效。在城镇化、现代化的推动下，村庄建设也已经由传统封闭的自营自建转向现代开放的外部投入与内部自主相结合的状态。因此，对于公众参与，需要面向实施的多元主体差异化需求，有的放矢，通过责权清晰的空间建设策略和路径来保障及落实农民的意愿。

2 在地性理念的内涵解析

“在地”一词源于我国台湾地区对“Localization”的翻译，在当地建筑师的社区实践中常被提及和倡导。在地性理念注重回归地方文化认同、回归人与土地的本源关系，强调从地方性表达逐渐扩展到地方特色塑造，从指向建筑本体的设计技术扩展至参与营造、使用反馈的全过程，从空间复兴扩展至地域复兴。村庄发展是发生在特定区域、特定地理和文化条件下的，并与依附于此的各不相同的生产生活方式、社会组织和治理模式等密切相关，这就要求村庄规划的知识内容及结构体系具有极强的在地性。

在地性视角下的村庄规划应当立足村庄人与土地的本体，强化土地作为农业和生态功能空间的价值提升；应当注重空间发展的地方性诉求、空间塑造的地方性特征，完善空间要素的管控层级体系；应当适应村庄自下而上的治理组织特征、内外主体的建设路径差异、存量发展和动态更新，形成“共生、共管、共建”的村庄规划编制思路。

3 基于在地性的西部农业生产型村庄规划编制思路

3.1 共生：以农为本，提高全域空间格局效能

村域是国土空间规划的最小单元，是自上而下传导的末端。在上位镇级国土空间规划底数确定、底线划定的基础上，农业生产型村庄的空间资源用途属性基本确定。在此基础上，村庄规划要促进空间资源价值的释放，必须提升农业空间的产出效率、外溢价值，由此实现农业、农民在地可持续发展，全面复兴村庄空间。农业发展包括传统农业生产效率的提升和农业发展从数量向质量的结构转变，这就要求在村庄规划中以农为本，着重开展农业空间用地布局的研究，对农业产业链中的前、中、后各个环节所需要的空间载体及横向的研发、基础设施支撑体系等提出深化方案，配合农地经营制度改革思路，推动农用地规模化、机械化发展。同时，以半人工和自然为主体的村庄农业空间和生态空间也是动植物生存繁衍的生境载体，是地方农耕文化的景观载体。从人与自然共生、历史与当代共荣的在地性发展理念来看，村庄规划中也应当纳入维持生物多样性、保护乡村生产性景观的内容。通过农业空间的生态化功能调整与形态优化、落实农用地整治的类型及范围、生态空间的修复和网络化构建，提高农用地和生态用地的生态与文化溢出价值。在此产业发展基础上，面向多元的新型农业经营主体，“以业定人”，集约生活空间，配套城乡等质的公共服务设施，提高全域空间格局效能。

3.2 共管：精准施策，构建传导管控体系

在村域基本格局确定的基础上，村庄规划应因地制宜、面向实施，注重结合详细规划方案校正上位规划确定的用地边界形态、把控田园建设项目的空间景观形态、创新探索适应农村新产业新业态发展的用地复合利用规则，形成适应“三生”空间精细化治理的在地性管控体系。以自上而下的指标和边界控制为基础，细化村域层级的空间管控目标和要点，需要结合空间的主导用途，从土地开发、建设和管理的角度划定合理的管控分区；梳理对应管控要素，强化空间形态、功能复合等方面的指标及规则；从适应动态发展和空间产权属性的角度，明确要素的管控强度等级；制定控制和引导规则，建立正、负项目准入清单，并面向政府、村庄社区和村民的群体差异，转译规划技术成果。对上一层级大尺度国土空间规划中无法明确的要素规模和布局，在村庄规划层级结合具体实施项目进行落实后应反向传导，形成全域上下“双向传导”的共管体系。

3.3 共建：多方协同，制定地域营建路径

西部农业生产型村庄受区域整体发展水平的影响，仍呈现空间增长与消解并存的动态的不稳定格局。在乡村振兴战略全面实施的背景下，国家资本加大投入，社会资本加速投入，大量建设项目得到快速实施，包括由上级政府投资和主导的公益性公共服务设施、基础设施建设和人居环境整治，由企业或村集体经济组织的农用地整治和开发、集体经营性建设用地更新改造，以及村民个体的宅院更新等。这些项目的投资主体不同，村民参与决策、建设和后期维护的程度不同，项目的建设规模、技术和实施难度也不同，总体而言可分为3种类型：①自上而下配建管理型，如村庄公共服务设施建设项目由政府投资建设，村民参与前期决策，中期建设由规范化的施工单位完成，后期管护由村庄社区承担；②自下而上社区自治型，如村庄宅前屋后的小微空间和街巷公共空间整治项目由政府提供建设资金，村庄社区统筹协调，村民作为实施建设和后期管护的主体；③自营自建宅院更新型，如村民对自家宅院进行扩建、重建等。面对这些差异化的建设项目，应在对多元主体利益进行分析的基础上，以保障村民参与的有效性、提升村民参与的积极性和维护村民空间资源的利益为基本原则，制定共建目标下多方协同的在地性营建路径。

4 陕西敬母寺村村庄规划编制实践

敬母寺村处于关中平原向陕北黄土沟壑区过渡地带的渭北旱塬区。这一地区在农业生产条件上呈现旱塬缺水、光热资源充分的特点，素有“陕西第二粮仓”之称，包括5 个地市的25 个区县，总面积约为3.96 万平方公里。敬母寺村是这一区域的典型农业生产型村庄，北部为低山台地旱地，现已流转土地规模化种植油牡丹；中部村庄生活空间沿县道两侧分布；南部为平坦的水浇耕地；村域总面积约为7.5km²。

4.1 构建彰显地域特质的“三生平衡”共生格局

4.1.1 构建生态网络，发挥生态多元价值

敬母寺村现状自然生态空间严重匮乏，林地、草地面积占比仅为5％，斑块小且零散分布。北山山体因长期私挖滥采石灰石而造成植被层破坏、山体岩石裸露。受旱地生产能力限制的影响，为获得更多的生产空间，村民不断对村域内的山前缓坡地及冲沟进行人工改造，压缩自然环境空间。

规划从对村域的山、水、林、田要素的系统修复入手，构建美丽乡村格局。有序关停北山石料开采活动，积极进行覆土复垦造林，修复破损山体，形成村域核心生态空间；引导山前沟道种植空间转化为疏林地、苗圃、人工牧草地等，增添交通干道和区域灌溉干渠两侧的防护林带、农田林网等，连通生态廊道空间；利用村庄外围废弃工矿用地和内部弃置、闲置宅基地，建设护村林带和公共绿地，丰富生态斑块数量和类型，最终形成连通自然生态、农业生产和村庄生活的网络系统。同时，规划明确林地种类，在适宜区域引导种植具有经济价值的苗木果树，实现生产生态功能复合，促进生态空间的增量、提质并发挥其多元价值。

4.1.2 整合农业生产，纵横拓展产业体系

敬母寺村现状农业空间呈现典型传统小农经营的总体格局，农业生产机械化、规模化的推进滞后。人均经营规模不足3 亩( 约0.20hm²)、户均经营规模为10 余亩( 约0.67hm²)，分布4、5 处；生产种植以粮食、油牡丹为主，以果蔬为辅，分布较为破碎；在生产基础设施方面，田间路硬化率较低、间距大、断头多，灌溉设施简易陈旧。

在保障总量不变的前提下，规划综合考虑种植土壤、日照条件、灌溉设施的预期改善水平，以及生产劳作的便利程度、对外交通条件、现有种植类型分布、区域特色农产品发展基础和生产性景观溢出效应等因素，优化种植结构，引导种植实现规模化集聚分区，以提高土地投入—产出效率。具体而言，规划在北部打造品牌化油牡丹种植区，并结合生产景观差异进一步细分种植分区；在中部打造集中标准化现代果园，矮化密植苹果、梨；在北部打造高标准粮食种植区。规划以油牡丹特色种植为基础，拓展前端原种原料产业链、中端精深加工产业链和后端商贸服务产业链，具体包括育种育苗试验、农产品保鲜存储、产品初级加工、农业休闲旅游和农产品电子商务展销等，从空间功能上构建以特色生产种植为主体、以“农业+ 旅游”“农业+ 科技”“农业+ 互联网”为支撑的现代化农业产业体系，实现第一、第二、第三产业的融合发展，将农业产业链的增值收益更多地留在乡村( 图1)。

图1 敬母寺村农业产业体系组织图

4.1.3 建设宜居单元，引导人居空间转型

在现状生活空间方面，敬母寺村的新、旧宅院并存，宅院闲置、弃置情况较为突出，占比约为30％，新建宅院多为交通导向性布局；公共空间杂乱，公共服务设施建筑质量不高、类型不全。根据村庄人口动态变化特征，规划基于现代农业生产劳动效率和生产经营方式下的“人—地—业”关系，预测敬母寺村的空间规模。在总量确定的基础上，从村民居住意愿、公共服务设施使用的便利度、生产便利度和现状空废程度等方面进行综合评价，划定限制发展、有序更新和集聚发展3 种类型的村庄建设控制单元，引导新建、更新活动和闲置、弃置空间消解转型。

在上述“三生”空间结构、规模和形态优化的基础上，规划形成彰显地域特质的村域“三生平衡”的共生格局。

4.2 构建全域上下“双向传导”的共管体系

4.2.1 构建“管控单元分区+ 管控要素分类+ 控制强度分级”的管控体系

村域国土空间基本格局的构建应落实上位规划“三区三线”的指标及边界管控要求，在此基础上，立足村庄引导特色产业发展、提升空间使用绩效、优化空间形态的差异化诉求，强化规划的可操作性，构建“管控单元分区+ 管控要素分类+ 控制强度分级”的管控体系。规划依据可明确的沟坎、生产路、区域性道路、上位控制红线等空间边界划分7个管控单元( 图2)，并提出对应的空间发展目标和策略( 表1)；针对管控单元所包含的建设、生产和生态活动对象，分类梳理，并进一步细分管控要素，明确管控手段；根据上下层级事权、责权对应的关系确定各管控单元要素的强控、导控和不控属性(表2 ～表4)。

图2 敬母寺村管控单元划分图

表1 敬母寺村管控单元、空间发展目标及管控要点

表2 建设活动管控要素及手段一览

表3 生产活动管控要素及手段一览

表4 生态活动管控要素及手段一览

4.2.2 形成“实用型一张图”的导控图则

村庄规划向上要面对上级政府的管理，中间要满足村集体的治理要求，向下要满足村民的自营自建需求。不同人群的专业接受度差异较大、关注重点各不相同，因此需要有针对性地形成不同版本的管控成果，将控制规则转译为面向政府、村委管理的技术管控图则和面向村民的实施建设导则，共同构成“实用型一张图”的导控图则。管控成果以“图+文+表”的形式表达，在表达的专业性、可读性和科普性上有所差异。其中，技术管理图则采用国土空间规划规范制图的用途分类、管制界线和控制指标等，涵盖内容全面，图文表达专业性强，方便上下级规划衔接；实施建设导则将管控内容进行提炼，突出村民关注的村庄空间利用问题，采用简洁易懂的图示化语言和村规民约、行动方案、政策规定等可读性强的文字，让村民直观了解村庄的发展动态和发展前景，引导村民合规建房、规范生产等。

4.2.3 建立“三上三下”的传导机制

从镇级国土空间总体规划到村庄规划，是从用途单元到地类图斑的细化过程。镇级国土空间规划对村域用地用途的管控以指标落实为主，村域基本格局规划对村域用地用途的管控以结构优化为主，村庄管控单元规划对用地用途的管控以用地形态优化为主，在具体实施中则按照控制规则进一步细化。由此，对村庄地类图斑的管控形成“镇域总体—村域格局”“村域格局—管控单元”“管控单元—建设地块”的“三上三下”传导机制，动态优化、细化管理村域用地规划( 图3)。

图3 敬母寺村国土空间布局规划图

4.3 制定多元协同的“在地营建”共建路径

4.3.1 自上而下进行配建管理，提出设计建造成果内容

规划依据村民需求及地方规范，提出需要配建的公共服务设施和基础设施的类型及规模。这类建设项目的技术含量高且施工相对复杂，由上级政府部门作为投资主体，需要依据行政管理规范进行设计和施工的公开招投标。针对这一自上而下的配建管理特点，规划制定详细的建筑设计任务书，明确建筑控制线和建筑形式、色彩等风貌要求，提出设计建造成果内容，并参与到对建筑施工图的审查中，保障重点设施的建设实施。

4.3.2 自下而上实施社区自治，提出控制引导成果内容

规划面向现代村庄社区，划分明确的公共空间范围，以便于村庄社区的日常化管理。考虑到公共空间整治项目的技术难度小、施工相对简单，适宜通过村集体组织领导、村民共同参与的方式进行共同建造。规划提出村庄道路、广场和绿地等公共空间的规划控制及设计导引，以简单清晰的图示方式，引导社区管理和组织建设( 图4)。公共空间的更新、整治与共建既需要凝聚村庄内生力量，又需要促使外部投入建设资金，通过“就地小循环”的方式让村民直接获益。此外，从“小设计改变细节，细节点亮空间”的理念出发，规划针对生产空间的道路、台塬边坎、沟渠和种植等要素提出生态景观化设计导引，引导村民认识“设计赋能”带来的发展效益，从而自发自愿采用导引建设方式。

图4 敬母寺村公共空间规划控制及设计导引图

4.3.3 自营自建实现宅院更新，提出多样菜单成果内容

规划针对宅基地的权属特征，延续村民自建的组织架构，采用灵活的组团式组合布局模式，并提供窄院、方院两种模式及多种面积户型供村民选择，方便村民自营自建。此外，规划针对村民自建过程中建筑风貌差异大的问题，重点对建筑的屋顶形式、外立面饰面材料、门窗部件等提出建设和选购意见，在保障宅院各具特色的同时，形成和谐有序的村庄风貌，沿承关中村落的民建传统。

5 结语

村庄规划内容“小而全、多而杂”，且地方差异性显著，需要以在地性的视角开展详细规划，以指导村庄空间资源配置。西部农业生产型村庄规划首先应以农为本，遵从“农业—农民—农村”的在地性发展路径，形成“三生平衡”发展的共生空间格局，提升全域空间格局效能。同时，需应对村域空间全覆盖、发展目标复合且丰富的管控特征，提出管控单元精准、管控要素多样、管控手段明确、管控强度不同的在地性管控方法，并依据管控主体的差异形成实用型的成果，构建上下双向传导的共管体系。此外，为保障村庄规划的有序实施，应探索匹配多方主体协同建设需求的“在地营建”共建路径。

在加快建立健全国土空间规划体系的背景下，村庄规划作为乡村地区国土空间的详细规划，综合性、复杂性得到提升，编制工作极具挑战性。本文基于在地性视角，从“共生、共管、共建”3个方面对农业生产型村庄规划编制内容、方法和成果体系进行探讨，希望能以秉要执本的方式，为其他同类型的村庄规划提供参考。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2021年17期

《基于在地性的西部农业生产型村庄规划编制探索——以陕西敬母寺村为例》