|
在推进不动产统一登记进程中，存量房买卖合同网签备案（以下简称“存量房网签备案”）是一个存在争议的话题。多数地区的房管部门要求保留存量房网签备案，而不动产登记并不以之为前置要件。笔者结合工作实践，尝试从现行法规和法理上分析存量房网签备案在统一登记背景下的定位和空间。 1存量房网签备案由来及做法 存量房网签备案正式见于国务院文件是2010年发布的《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（以下简称《通知》），要求“进一步建立健全新建商品房、存量房买卖合同网上备案制度”。 2015年，住房和城乡建设部办公厅印发《房屋买卖与产权管理工作导则》（以下简称《导则》），规定了存量房转让合同网签的两种情形。《国土资源部、住房城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋买卖管理衔接的指导意见》（即“90号文”）要求，各级房产管理部门要做好房屋买卖合同网签备案等买卖监管具体工作。房产管理部门据此认为，存量房买卖合同网签备案已经具备法律依据，且得到国土资源部的认可，应作为不动产登记的前置条件，纳入存量房转移登记申请要件。 实践中，各地做法大同小异。以福建省福州市为例，通过中介达成房屋买卖的，由中介通过网络远程登录福州市存量房买卖服务平台，扫描上传委托协议、房屋信息，填报买卖双方信息并打印网上签约备案的合同，由买卖双方签字；自行达成的由买卖双方共同到房产管理部门网签备案窗口，提交身份证、产权证、二手房“手拉手”网签承诺书，房产管理部门填报买卖双方信息并打印网上签约备案的合同，由买卖双方签字。存量房买卖合同网签备案时由系统自动验核房源信息，有的地方还在此环节对购房人购房资格进行审核。 2主要作用和存在的不足 存量房网签备案作为房产交易监管的一项措施，一般认为有以下三个方面的作用：一是公示买卖状态，维护买卖安全；二是发挥调控房地产市场的功能；三是用于确定购房时间，适用房地产调控政策。 客观而言，存量房网签备案制度设计初衷应该说是很有意义的，特别是有利于保护购房人权益，防止购房纠纷，但其也存在以下几个方面的不足。 首先，法律依据不足。无论是《通知》《导则》，还是90号文，都不足以成为存量房网签备案的法律依据，也就更难言作为不动产登记的前置要件了。在交易管理和不动产登记机构分立的情况下，如果要求申请人先进行网签备案再申请登记，不符合国家简政放权的要求，容易引起申请人的不满，甚至有诉讼风险。 其次，法律效力不明。存量房网签备案制度不仅法律依据上先天不足，在制度架构上也失之粗泛，缺乏明确的内涵，特别是至今没有对其法律效力进行明确。《通知》仅将其作为备案制度，原则上备案是为了行政管理的目的，只有对内的效力，不会影响行为的法律效力。从法理上说，存量房买卖合同备案没有物权效力，不会发生物权变动的效果，因而其在保护买卖安全上只起到一个公示的作用，法律效力微乎其微。 最后，保护力度不足。现实中，在房价上行期间，卖房人办理了存量房网签备案后单方撤销的情况屡见不鲜。 实践中，网签申报错误现象也时有发生。因中介公司在网签时疏忽大意，如买卖房屋的房号录入与房屋所有权证不一致、买卖双方姓名错误等，都会造成房屋买卖合同难以顺利履行，带来买卖双方的买卖合同纠纷、卖方或买方与中介公司之间的委托合同纠纷，从而引发连锁诉讼。 3统一登记制度下的定位与空间 有观点认为，不动产统一登记制度实施后，登记机构应当按照90号文要求，依据房产管理部门依法办理的房屋转让、抵押等相关买卖信息进行登记，反之若给网签购房人造成经济损失，则可能需要进行经济赔偿，甚至有可能被检察机关认定为玩忽职守。实际上，国土资源部办公厅在回复山东省国土资源厅《关于如何执行不动产登记法律法规和国土资发〔2015〕90号文件的请示》的复函中明确，法律、行政法规和部门规章的效力高于部门规范性文件，对部门规范性文件的理解和执行，应当符合法律、行政法规和部门规章的规定。没有法律法规依据而设置的前置条件，不得纳入不动产登记的业务流程。《国土资源部关于印发〈不动产登记操作规范（试行）〉的通知》进一步明确，“要认真落实《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》‘坚决砍掉各类无谓的证明和烦琐的手续，凡是没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消’的规定，对于没有法律法规依据的证明、审核、备案、批准、核准、盖章等手续和材料，不得要求当事人提供，不应作为不动产登记的前置条件或纳入不动产登记业务流程”。 目前，大部分地区不动产登记机构和交易管理机构分开。此种情况下，登记机构无权要求登记申请人必须先到房产管理部门办理存量房网签备案才能进行登记，房产管理部门希望登记机构依据其出具的买卖告知单或网签数据办理不动产登记也缺乏依据。 若存量房网签备案制度一直无法上升到法律、行政法规的层面，没有明确的内涵和效力，其作为行政行为的地位是不稳固的。即便存量房网签备案制度最终弥补了立法上的硬伤，鉴于前述种种不足，作为行政管理手段的使命也已完成，可以用预告登记制度来取代。预告登记制度有着完备的法学理论支撑和大量的法律实践案例，并且已被列入《不动产登记暂行条例》及其实施细则，具有明确的法律依据，其内涵明确，可以产生物权保护的效力，也得到了法院和金融机构的认可。《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第26~30条明确，金钱债权执行中，预告登记能够阻止执行，“受让人提出停止处分异议的，应予支持”。最高院纪要明确，变更登记、合法占有发生在预告登记有效期内，登记权利人或占有人的权利不能对抗预告登记权利人。这是存量房网签备案无法企及的。下一步，应重新构建预告登记制度的流程，更好地保护交易安全。
作者单位：福建省国土资源厅不动产登记局 |
|
|
