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摘要：德国的职业教育百余年来的立法经历了一个不断调整、充实与完善的过程，立法体系完备详细，公民法制意识较强，各种职业教育专门机构权责明晰。在完善我国职业教育法治化之际，分析总结德国职业教育法制演进过程并借鉴其成功经验，可为促进我国职业教育更好更快地实现法治化提供启迪。 关键词：德国；职业教育法律；演进；启示 众所周知，德国的职业教育一直处于世界领先定位，其职业教育之所以取得显著成功，除却它闻名遐迩的“双元制”培育模式外，与它完善周密的职业教育法律法规体系也是分不开的。自19世纪60年代以来，为了使职业教育办学有法可依、有章可循，德国先后颁布了十多项有关职业教育的立法。这些法律法规在企业培训、职业进修、师资要求、青少年权益等方面分别做出了具体、明确的规定，是德国职业教育办学顺利进行的有力保障。 一、主要法律背景的阐述 （一）20世纪60年代 1.《青少年劳动保护法》（1960） 从20世纪30年代起，德国建立起各种各样的与特定职业领域相挂钩的“进修学校”，在1920年，这类“进修学校”统一更名为“职业学校”。之后几年，此类职业学校陆续涌现，为当时的德国提供了一批促进经济、工业有序发展的技术工人。但至1939年，第二次世界大战爆发后，德国经济衰退、物质匮乏、交通不畅，青年失业，社会生产能力严重下降，成年劳动力极缺。战后，德国政府高度重视教育事业的重建和恢复，在职业教育事业方面，政府致力使行业协会、工会等机关帮助解决青年就业和社会生活困境问题。为了加强和保障青年人接受职业培训和完成法律规定的职业义务教育，当时的联邦劳动和社会秩序保障部于1960年颁布了《青少年劳动保护法》。该法的实施，从一定意义上稳定了当时社会的动荡局势，向社会输出了一批合格的劳动力。 2.《职业教育法》（1969） 20世纪60年代，德国经济在二战后迅速恢复，工业化和信息化进入了快速发展时期。一方面，工厂、企业纷纷开始青睐接受过良好职业教育的不同类型的劳动力。为了提高在职人员的技术水平和科学文化素养，政府建立了继续进修学校、职业补习学校等。1969年，德国联邦政府颁布了《职业教育法》，该法在初级职业训练、进修职业训练和转业职业训练的教育与培训的各个方面做出了明确的规定。［1］另一方面，当时德国的职业教育主要分学校职业教育和企业培训两部分，学校职业教育的立法和管理由州政府负责，企业培训的立法和管理工作由联邦政府负责，企业具体工作又由联邦各专门部和行业协会组织实施。［2］这种分割的管理体制给学校教育与企业培训的有机结合带来一定困难，致使联邦政府颁布了《职业教育法》，将企业培训的各种分散的法规汇集在一起，规范企业职业教育。之后，国家开始正式从立法层面上对职业教育进行干预。 （二）20世纪70年代 1.《企业基本法》（1972） 至20世纪70、80年代，联邦政府开始逐渐放松在职教事业上的控制，原来负责职教事务的联邦教育和科学部仅决定有关职业教育的基本政策，而将各行业法定培训职业的认可权转移给各专业部门，在本部下面新设联邦职业教育研究所，负责颁布有关职业进修和企业中的培养者资质方面的法令。1972年，联邦政府颁布了《企业基本法》，明确规定了企业管理委员会在企业职业教育中应有的权利和义务，规定国民生产总值的1.1%、工资总收入的2.5%用于职业教育。［3］《企业基本法》的重要意义在于开始用法律的形式保障“双元制”职业教育。 （三）20世纪80年代 1.《联邦职业教育促进法》（1981） 1975年，联邦议会颁布了《联邦职业培训位置促进法》。该法是针对1969年《职业教育法》中培训费用、职业教育与普通教育如何沟通等问题的缺失而设立的，该法也对1969年《职业教育法》中不完备的地方作了补充：包括职业培训规划和经费问题、职业培训统计问题、建立联邦职业教育研究所的问题。然而，《联邦职业培训位置促进法》并没有缓解职业教育中私人组织和国家组织之间的紧张关系，反而削弱了贯彻执行的可能性。于是，1981年12月2日，联邦议会将《联邦职业培训位置促进法》改为《联邦职业教育促进法》，［4］该部法律主要包含职业培训规划和经费、职业培训统计、建立联邦职业教育研究所这三项内容。1982年，该法开始实施。 （四）21世纪初 1.《联邦职业教育法》（2005） 20世纪80年代以来，德国职业教育进行了改革，主要集中在课程与教育内容、教育方法和管理体制三个方面。在课程与教育内容方面重点强调“关键能力”的培养。在教育方法上，改变传统的课堂讲授方式为“自我设计”的自主学习方式。在管理体制上，注重使学校职业教育与企业实践培训更加匹配。［5］随着职业教育的课程、教育方法、管理体制方面的改革，职业教育法律法规方面也产生了相应的调整。此外，20世纪90年代，两德统一，经济贯通发展，职业教育与经济劳动市场的联系也愈加紧密。1994年，德国联邦教育和科学部推出了强化职业教育的几项重点措施，提及经济界必须在德国所有的地区提供良好的职业培训位置；发展和拓宽职业教育的新形式；提高职业教育的社会地位；增强职业教育与普通教育的通融性与互补性等。［6］基于以上因素，2005年，德国颁布出台了新修订的《联邦职业教育法》。其内容融合修订了1969年《职业教育法》和1981年《职业教育促进法》，修订后的《联邦职业教育法》在应对新世纪的挑战、进一步发展职业教育方面起到了有力保障的作用，它以法律形式重新完善了职业教育的管理和运行。 综上，德国职业教育各项法律演进凸显了其体系完备、相互补充、与时俱进的特点。首先，德国的职业教育法律体系较之我国的职业教育法律体系显得更加完整周密，在宏观层面为职业教育的发展确立了一个完整的、系统化的法律保障，在微观层面又对具体的职业教育工作的开展做出了指引与规范。其次，各项法律之间相互补充，相得益彰，如1981年《联邦职业教育促进法》的颁布是基于对1969年《职业教育法》中不完备的地方所做的补充，这样的完善与补充使得法与法之间相互照应、紧密相连。最后，纵观这些法律颁布的社会背景，无一不是以当时社会经济发展的实际需求和现实情况为基础的。 二、对我国的启示 德国职业教育法律体系的以上特点，在我国《职业教育法》修订之际具有较强的借鉴意义，同时对我国职业教育具体工作层面也具有一定的启示意义。 （一）通过职业教育立法，提高职业教育法律的可操作性 德国的《职业教育法》对职业教育的办学条件、经费来源、管理制度等作了明确的规定，使得政府在这些方面具有很强的操作性。比如，在职业教育办学经费来源方面，州政府和地方政府纷纷遵循法律规定，严格依法办事，州政府负担教职工的工资和养老金等人事费用，地方政府负担校舍及设备的建筑与维修费用和管理人员的工资等人事费用，［7］其法律的应然性与实然性达到了高度统一，在操作层面落实时显得厚实有力。所以久而久之，这样完备且具有可操作性的法律成为了德国职业教育健康可持续性发展的重要支撑。 而我国的《职业教育法》自1996年颁布以来，也是用以规范职业教育的最根本的法律，但它对于职业教育的各个方面做了比较笼统且原则性的规定，在实践中的操作性并不强，也缺乏与其相配套的下位法规体系的支撑。基于此，建议我国在进行《职业教育法》修订之际，酌情考虑提高职业教育法律的可操作性，并逐渐制定完善与之相配套的部门规章及地方性法规。 （二）通过职业教育立法，保障职业院校学生的就业 德国1960年《青少年劳动保护法》等法规对职业培训的内容和职业培训的组织有明确的规定，并对正接受培训的青年作了特殊的保护规定，如工作时间、报酬、休息、休假等，［8］在法律层面上有效地维护了青年的权益，这是德国青年选择职业教育的热情远比我国青年高的原因之一。此外，1969年《职业教育法》中明确规定按照“双元制”培育模式的步骤，学徒先选择一家企业与其签订培训合同进行技能培训，再进入学校进行理论学习，之后交叉进行技能培训与理论学习，等到学生学习期满并顺利通过学校与企业的双重考核后，就能到培训企业工作。“双元制”培育模式的优势加上《职业教育法》的有力实施，无形中保障了学生的就业问题。 在我国，许多职业院校为了保障学生的就业，虽然也积极与企业开展订单合作的培养模式，但仍因缺乏稳固的法律法规保障。所以将职业院校毕业生的就业纳入法律保障，使其成为真正意义上的以促进就业为导向的职业教育。比如修改现有法律中的有关条文、增加相关内容，使之能适应当前职业院校毕业生就业形势的需要。此外，还可单独制定新的专门性法律。如由教育部新制定相关的“职业院校毕业生就业工作暂行条例”，规定各级政府部门、职业院校以及相关机构对职业院校毕业生就业或创业应承担的具体责任。 （三）通过职业教育立法，提高企业在职业教育和培训行为方面的积极性 德国1792年《企业基本法》中明确规定了企业管理委员会在企业职业教育中应有的权利和义务，规定国民生产总值的1.1%、工资总收入的25%用于职业教育。［9］又在2005年颁布的《联邦职业教育保障法》中明确规定：从业人员总数在10人以上的企业，必须对其中7%的员工提供培训机会，否则交税，倘若企业还可以为社会提供培训岗位的，该企业将得到政府的补偿。 我国目前虽然也正开展校企合作的培育模式，但由于体制、文化、利益等多方面原因，企业参与职业教育的热情依旧有待提升，校企合作目前仍缺失法律保障。所以，我国可以通过职业教育立法，规范企业的职业教育和培训行为，强化企业参与对学生的技能培训，尽力保障企业和学校在利益上达到互利共赢。比如，在全国范围内出台、实施《职业教育校企合作促进条例》，并将其内容纳入《职业教育法》修订稿，［10］从政策支持、信息服务、监督管理等方面给予校企合作引导与支持。各地方政府可依据《职业教育校企合作促进条例》和各地的实际情况明确不同类型职业院校、不同类型企业应承担的具体责任和应履行的具体职责，扶持学校和企业共同发展，努力提高企业在职业教育和培训行为方面的积极性。 （四）通过职业教育立法，保障我国职教师资队伍的培养 比如德国1972年颁布了《培训教师资格条例》，规定了“双元制”职业教育中培训教师的师资要求。后又规定职业院校的教师上岗前除了相应的学历学位、岗位职称资格以外，还必须有三年的企业工作经历。［11］而我国目前职业院校存在学科单一、教师知识陈旧，知识结构不合理，职业教育理念落后，实践能力差、不熟悉企业的生产运作过程及相关技能，跟不上科技发展需求等问题。 所以在我国《职业教育法》修订之际，可重新通过立法手段，在法律上加以明确规定职业教育教师任职资格的具体素质要求、考核标准和进修培训制度，并严格执行，提高职业教育教师的整体素质。 （五）通过职业教育立法，推动职业教育科研机构的发展 德国2005年《联邦职业教育法》中包括“总则”“职业教育”“职业教育的组织”“职业教育研究”“规划与统计”“联邦职业教育研究所”“处罚规则”“过渡条款与衔接条款”七大部分。［12］其中，“职业教育研究”“规划与统计”“联邦职业教育研究所”在法律中被单列，表明在德国，对促进职业教育发展的服务支撑体系和执行机构具有较高的法律地位。 在我国，一方面，职业教育科研队伍不够庞大；另一方面，缺少对职业教育发展政策、职业培训标准、职业教育需求尤其是产业结构变化下的需求研究，缺少职业教育专业教学内容、规律等方面的研究。［13］基于这点，建议我国也可适当建立科研队伍发展纲要、科研规划保障机制等以促进职业教育科研机构的发展。 结束语 德国的“双元制”职业教育拥有悠久的历史，是值得我们国家学习和借鉴的，但是推动其职业教育发展的强有力的法律制度也非常值得我们去剖析与总结。所以，在吸收和借鉴德国职业教育法制建设中成功经验的同时，我们还应结合自身的实际情况，以形成符合我国国情的职业教育法制形态，使得我国的《职业教育法》更好地指引和规范现代职业教育的发展和现代职业教育体系的构建，为职业教育事业服务。 |
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