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一、县域经济发展的现状和特点 我省有县域单位86个(不包括市辖区),面积18.3万平方公里,占全省总面积89%;人口2627万,占全省总人口73.2%。2001年,全省县GDP810 亿元,地方财政收入41.6亿元,分别占全省GDP和地方财政收入的44%和 30.7%。我省县域经济大体经历了三个发展阶段:改革开放前,县域经济以种养业为主,重点发展粮棉油,是典型的农业计划经济；改革开放到90 年代中期，家庭联产承包责任制普遍推行，乡镇企业异军突起,个体私营经济有了一定发展，二、三产业比重上升；90年代后期以来，短缺经济基本结束，市场经济得到发展，结构调整逐步由适应性调整转变为战略性调整 ,县域经济发展进入了新阶段。 农业产业化进程不断加快，龙头企业逐步发展壮大。全省各类农业产业化经营组织发展到 2779 个，龙头企业 957个其中规模以上（年销售收入500万元以上）347个，销售收入亿元以上的31个，有9家成为国家级农业产业化重点龙头企业。果业产业链的延伸，带动了贮藏业、运输业、加工业、对外贸易等二、三产业的发展。畜牧产业龙头企业带动农户饲养量超过全省饲养总量的二分之一以上。银桥集团 2001 年实现销售收入3.2亿元，支付奶农鲜奶费上亿元，带动周边10个县区的 30 多个乡镇发展奶牛1万多头。 民营经济迅速发展，县域经济活力不断增强。2001年，全省县域非公有制经济在国民经济中的比重已占到35%以上，乡镇企业71.9万个，从业人数298万人，工业增加值达到324.9亿元，上缴税金16.9亿元。岐山县岐星村村办企业从业人数3890人，吸纳本村劳动力74%,全村农民人均纯收入3580元。个体、私营企业发展较快，户县、高陵等县非公有制经济已经成为县域经济的主体。 基础设施建设进展加快，投资环境得到改善。县域基础设施投入有所增加，水利、交通、电力、通信状况逐年改善。以县城为重点的城镇建设有了新的发展，一批乡镇企业小区、工业园区初步形成，农村富余劳动力和资金、技术等生产要素加快向城镇集聚，增强了吸纳外商投资和辐射带动农村经济的能力。泾阳县先后引进国内知名的光明乳业、张裕酒业，达产达效后将带动形成1万亩葡萄生产基地和7万头奶牛养殖基地。
农产品流通格局发生了重大变化，涌现出一批初具规模的农产品集散地和专业批发市场。各县围绕主导产业，兴市场，促流通，以龙头企业、专业经济协会、农民经纪人为主体的经销队伍不断发展壮大
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一些县还建立了农产品销售信息网络。白水县实施名牌促销战略，注册名果商标，在全国
40 多个大中城市设立了 80 多个直销点。洛川县投资 170
多万元，建成综合信息网络，实现了网上展销、订货和交易。泾阳县云阳镇的蔬菜、榆林镇川皮毛等一批装业批发市场的形成
我省县域经济虽然在改革开放中得到较快发展，但与发达地区相比仍有较大差距，主要问题是： ——县城经济发展滞后，整体实力不强。《经济日报》 2002 年 12 月公布的全国县域经济基本竞争力评价结果显示，我省排名第 27 位。全国 2052 个县（市）, 排在前 400 名的县（市）中 , 我省榜上无名 ; 排在后 252 个县（市）中，我省 25 个，占 10%。在西部县城经济100强中，我省只有 3 个。 从创造的 GDP 来看，全国县均 26.2 亿元，我省 9.6 亿元；地方财政收入县均 1 亿元，我省 0.48 亿元，不到全国的一半。 ——结构调整力度不大，非农产业发展缓慢。多数县经济结构调整还局限在农业内部，而农村二、三产业发展、劳动力流动、城镇化水平提高等涉及城乡互动层面的调整还远远不够，有的甚至还没有破题。一些地方非公有制经济发展缓慢，农业产业化和农村经济组织社会化程度不高，龙头企业数量少、规模小，带动能力弱。 ——体制性矛盾比较突出，发展环境还不宽松。县一级政府财权与事权不对称，缺乏集中有效的经济调控手段。有的垂直管理部门对县域经济发展想的少，配合支持不够。一些县（市）党政领导调动频繁。乡镇领导三年一换届，任期偏短，影响工作的连续性。技术和管理人才缺乏，投资环境不尽如人意。 二、县域经济发展的基本思路和主要原则
县域经济是区域经济的基础层次，农村经济是县域经济的重要基石。目前，农业和农村经济滞后，农民增收缓慢，直接影响全省经济的快速发展。我省占人口77%的农民生活水平比较低，还有 817 万贫困人口人均纯收入在865元以下，其中382万人尚未解决温饱问题。县城经济 GDP 人均只有3086元，仅占全省人均GDP的60%,占全国县域经济人均GDP的56.8%。文化教育、医疗卫生等农村社会事业发展远不及城市。这表明，全面建设小康社会，加快建设西部经济强省，重点和难点在农村， 实现全省现代化，关键在县城经济。只有抓住新世纪头20年的重要战略机遇期，把大力发展县域经济作为突破口，全省经济总量才能快速跃升，富民强省才能有坚实的依托和基础。 根据省委、省政府的总体部署，今后五到十年，我省发展县域经济的基本思路和主要任务是，以全面建设小康社会，加快建设西部经济强省为目标，以市场为导向，以科技为动力，以结构调整为主线，围绕发展特色经济，突出抓好一县一品和民营经济，努力推进一二三产业互动、城乡经济相融和小城镇建设，加快实现农业产业化、农村工业化和农民非农化，大幅度增加农民收入，努力建设一批GDP超 50 亿元、地方财政收入超 2 亿元的民富县强的经济大县。 回顾我省县域经济的发展历程，总结各地创造的经验，进一步发展和壮大县域经济，应把握好以下五个原则： 一是因地制宜的原则。各个县（市）的地理区位、资源禀赋、交通条件、劳动力素质、科技教育和经济发展程度各不相同，必然形成各自的优势和劣势，决定了各自的发展思路和产业开发的重点。针对多数县（市）结构趋同，经济特色不明显的情况，要在吃透县惰的基础上理出思路，选好主导产业，找准突破点，实行重点开发，努力探索适合本县情况的增长模式。同时，根据全省的战略部署，把县域放在“三大区域四大基地”的总体布局中定位，从拓展集群经济效应出发，从资源优势中培育特色，从传统产品中筛选品牌，下功夫打造自己的特色产业。 四是可持续发展的原则。县域经济的发展不能以浪费资源和牺牲环境为代价。实施可持续发展，必须处理好资源开发与环境保护的关系， 增强环保意识，从源头抓起，推进生态环境保护与治理，使社会、经济、环境协调发展；严格控制人口增长，提高人口素质。切实减轻农民负担， 依法保护农民的合法权益，激发农民的积极性和创造性；不断完善适应生产力发展要求和促进县域经济快速增长的各项具体政策，推动县城经济的持续稳定发展。 五是敢于创新的原则。只有不断创新，才能使县城经济充满活力。一是观念创新。领导干部要把解放思想作为永恒的主题，带头破除僵化、封问的思维模式，祛除再干也赶不上发达地区的畏难消极情绪，树立敢为人先、与时俱进的观念，所想、所说、所干始终体现“三个有利于”标准和“三 个代表”的重要思想，真正把发展作为富民强县的第一要务。二是制度创新。坚持农村市场化取向的改革，消除制约生产力发展的体制性障碍；废止和修订一切不符合市场经济运行规则的制度和规定，创造一个有利于县域经济稳定发展的制度环境。三是领导方式和方法创新。创建服务型政府，变文件指导为深入实际，变直接干预为提供服务，变忙于应酬为超前筹谋，做到心中有数，手中有招，讲究效率，追求实效。 三、加快发展县域经济的对策和措施 （一）培育和发展县域特色经济，积极推进农业和农村产业结构调整
培育和发展特色经济，是发展县域经济的战略选择。省委、省政府确定全省的主攻方向是发展果业、畜牧业及现代中药产业，这对优果适生区、宜牧区及中药产区的县域经济具有重要的指导意义。果业主产县在进一步优化区域布局和品种结构的同时，加大优果工程实施力度，力争5年内使优果率由目前的40%提高到60%以上，符合出口的精品果率达到30%。畜牧主产县以奶业为突破口，加快发展肉牛、肉羊产业，稳定提高猪、禽产业，积极开发草产业。争取到2010年，培育5-7
个畜牧大县，使畜牧产业增加值占县域 GDP
的一半以上。中药材主产县应紧紧抓住“中药热”的国际市场机遇，在提高品种质量和扩大规模上不断有所突破，尽快把陕南建成现代化、国际化的中药产业基地。适宜无公害蔬菜、茶叶、
（二）扶持壮大龙头企业，大力发展农业产业化经营 龙头企业是农业产业化的主要载体和依托，龙头企业的发展状况决定了整个农业产业化的进程、质量和效果。培育和壮大龙头企业，要抓好“三个一批”。一是扶持壮大一批。选择发展势头好、具有一定知名度的企业，省市县提供必要的政策和资金支持，进一步增强其核心竞争能力，打造县域 名牌产品，使之成为农业产业化的脊梁。二是嫁接改造一批。对现有经营状况一般但有发展潜力的企业，引进有资金实力、 有较好品牌的企业进行嫁接改造，通过注入资金，引入机制，使之尽快壮大起来。三是招商引进一批。鼓励引导城市各类工商企业参与农业产业化经营，为农业产业化增添新活力。无论是何种所有制企业，无论是本地还是外地企业，都应一视同仁，全面落实国家和省上关于扶持农业产业化龙头企业和发展农产品加工业的一系列政策。省市财政要着手建立扶持龙头企业发展专项资金，逐步取消农业特产税，重点支持农业产业化的基地建设、技术服务、质量标准和信息网络体系建设。同时加大金融支持力度，推进各种形式的银企合作，帮助龙头企业解决发展资金不足的问题。总结推广龙头企业带动农户的一些好做法，积极探索“公司+基地+农户，实行订单生产，以及农民利用土地、产品、资金入股等多种形式，促成龙头企业与农户建立稳定的利益共同体，辐射和带动农 民以较低成本进入市场，解决好小生产与大市场的对接问题。 （三）全面实施科教兴农战略，努力提高农民的科技文化素质
县城经济竞争力的主要差距在于农村科技教育发展滞后。全面振兴农业和农村经济，必须把发展农村教育事业和农业科技放在突出位置。继续完善农村义务教育新管理体制
加快县城信息化建设，提高边远山区广播电视入户率，发展乡村信息网络。健全和完善县、乡、村和民间农技组织共同发展的农业科技推广服务体系，鼓励农技人员带薪参与技术承包、技术入股，领办、兴办农业科技示范园（区）和农业产业化龙头企业。充分发挥杨凌农业高新技术产业示范区的辐射带动功能，推动科技创新，促进农业新技术、新品种、新工艺的示范推广。主动加强与大院大所及工矿企业的联合与协 作，大量吸纳高层次的科技和管理人员，参与县城企业的产品开发和经营管理，提高县城经济的整体水平。 （四）放手发展民营经济 , 培育新的经济增长点 随着县办企业和乡镇企业的普遍改制，民营经济快速发展，大大增强了县域经济的活力。从发达地区的实践看，发展县域经济首先要鼓励发展民营经济。一要降低门槛，取消注册资本金限制，推行注册登记备案制，放手发展农村个体工商户和私营企业。二要放开领域。引导民营企业进入固有企业退出的行业和领域，允许民营企业投资经营农村和小城镇的基础设施和公用事业，为民营经济提供更大的发展空间。三要努力营造良好的发展环境。清理和废止一切歧视和限制民营经济发展的规定，尽可能降低民营经济投资创业的成本。规范非公有制企业的税费管理，减轻企业负担。建立中小企业信用担保体系，拓宽民营经济的融资渠道。四要引导民营企业树立诚信敬业、守法经营的观念。通过吸收引进先进技术和管理人才，尽快改变作坊式生产、家族式管理，不断提高经营管理水平，充分发挥民营经济在县城经济中的生力军作用。 （五）发展劳务经济，引导农民向非农产业和城镇转移 农村富余劳动力向非农产业和城镇转移是工业化和农业现代化的必然趋势。县（市）政府要把农民进城务工、发展劳务经济作为一个产业来抓。切实加强与省内外特别是发达地区经常性的联系和沟通，有序组织劳务输出，有条件的还应逐步拓展国际劳务输出渠道。同时加强对农民进城务工的管理和服务。废止暂住费、务工费、治保费等各种不合理的收费，严格禁止向用工企业和农民工摊派，不得在规定承担的有关税费外，向外出务工的农民加收其他任何费用，切实维护农民工的合法权益。 把引导工商企业合理集聚，发展农村服务业，完善农村市场体系与小城镇建设结合起来，加快小城镇建设步伐。通过对城镇具有商业价值和经营价值的土地、设施、空间等各种资源的资本化运作，筹集城镇建设资金，走以地生财、以财兴镇、以镇兴业的城镇建设新路子。规范和完善城镇管理，强化社会治安、文化教育、医疗卫生等服务功能，为吸纳农村富余劳动力拓展空间，创造条件。逐步取消农业与非农业的二元户籍制度，建立全省统一的户口登记制度，全面放开市级城市的户口办理工作，推动农村人口向非农业人口、向城镇人口的转移，尽快为已在西安市和其它中小城市稳定从业或拥有合法固定住所的农民办理城市常驻户口。对进城农民不要急于收回承包地，以保证他们进退有路。 （六）拓宽融资渠道，加大对县域经济的投入力度 资金一直是困扰县域经济发展的重要“瓶颈”。解决县城经济发展资金，必须广开门路，多渠道筹措。一是实行倾斜的财政政策，加大省对县级转移支付力度，确保中央对我省的转移支付资金，按照规范的办法全部补助到县。市对县、县对乡也要普遍建立转移支付制度。充分运用中央实行的积极财政政策，扩大对陕南陕北山区县县乡公路油化、乡村道路、人畜引水、电网改造等基础设施建设的投入。同时重视解决山 区贫困县在交通建设、“普九”教育等方面的历史欠账。二是增强县域银行信贷功能，改善金融服务，加强对县域经济的信贷支持。加快农村信用社改革，增强服务功能，提高自身发展活力。加强信用村、镇建设 , 积极发展农户小额信用贷款和联保贷款。切实解决扶贫贴息贷款不到位问题，支持商业银行和农村信用社扩大信贷投放能力。三是多渠道筹集发展资金。在充分利用外资和内资的同时，盘活县域固有存量资产，有步骤地发展民间投融资机构，引导和规范民间信贷，积极探索激活民间资本的实现形式，启动民间资本，努力形成多个投资渠道、多元投资主体共同支持县域经济发展的投资格局。 （七）切实加强对县域经济的领导 各级要把发展县域经济列入重要议事日程，深入实际，调查研究， 抓紧筹谋县域经济发展大计。省市机关各部门要关注和支持县域经济，优先安排关系县域经济发展的项目，帮助解决县城经济发展中的困难和问题；大中城市的院所和企业，要从智力、技术、资金等方面对县域经济提供必要的支持；垂直管理部门要强化发展意识，密切配合县级政府 , 大力支持县域经济发展。举省一致，形成发展县城经济的强大合力。 加快发展县域经济是县（市）党政领导肩负的历史重任。在市场经济条件下发展县城经济，必须破除计划思维和畏难情绪，改变传统的领导方式，改进工作方法，放开思想找路子，放开胆子抓发展，围绕富民强县，转变政府职能，积极探索新形势下县级政府领导经济工作的新模式。要进一步给县（市）政府松绑放权。县城 GDP 过20亿元的县，可以享有省级部门和市级政府的经济管理及审批权限。目前，可先选择户县、蒲城、泾阳、神木、城固、旬阳等6个县进行试点。 加快发展县域经济，领导是关键。要注重选拔具有创新精神、文化层次高、具备一定经验的优秀年轻干部充实县（市）领导班子。县乡领导干部队伍要保持相对稳定，一把手至少任满一届，尽量避免中途调动，使干部能更好地安心基层，扎实工作，施展才能。 陕西县域经济发展专题调研组 课题负责人 : 宋昌斌 主要执笔人 : 胡德胜 2003 年 4 月 2 日 |
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