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近日，国家发改委印发《关于修改〈招标投标法〉〈招标投标法实施条例〉的决定》（征求意见稿）公开征求意见的公告，对《招标投标法》和《招标投标法实施条例》进行了修改。其中《招标投标法》修改的主要内容之一，是在“中标人的投标应当符合下列条件：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”的规定后，增设一条“前款第二项中标条件适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目”的规定。有专家指出，此举是对“经评审的最低投标价法”之滥用的改正，有利于遏制不合理的最低价中标。 而实际上在采购工作实践中，因为低价中标导致的合同违约、以次充好等现象时而发生，甚至给人民生命财产造成了损失。比如前段时间引发社会和业界广泛关注的西安地铁“问题电缆”事件。国务院办公厅《关于西安地铁“问题电缆”事件调查处理情况及其教训的通报》（国办发〔2017〕56号）中明确：要完善招投标和设备材料采购制度，抓紧修订相关法律法规和配套文件，营造“优质优价”的市场氛围。建立价格预警干预机制，加快改变以价格为决定因素的招标和采购管理模式，实施技术、质量、服务、品牌和价格等多种因素的综合评估，推动“拼价格”向“拼质量”转变。 可以看出，西安地铁“问题电缆”事件，很大程度上是在社会一味追求“低价中标”的畸形观念和期望的掩护下发生的。那么我们到底该如何杜绝和防范低价中标？下文借《招标投标法》和《招标投标法实施条例》公开征求意见之际，结合财政部前不久发布的87号令，对招标采购中的价格评审机制及低报价的认定标准和价格干预措施等做了思考和探讨，希望对此次《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的修订工作有所参考和借鉴。 一 严限“最低评标价法”适用范围 最低评标价法实践运用难题 最低评标价法是法律明确规定的一种评标方法，也是国际通用的评标方法，但目前存在被滥用甚至误用的现象。 一方面，相关的法规规章未明确规定最低评标价法的适用范围和适用标准。 《政府采购法实施条例》第三十四条第三款：技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法； 《评标委员会和评标方法暂行规定》(七部委令第12号)第三十条：经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目； 《工程建设项目货物招标投标办法》第四十四条：技术简单或技术规格、性能、制作工艺要求统一的货物，一般采用经评审的最低投标价法进行评标； 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十四条第二款：技术、服务等标准统一的货物服务项目，应当采用最低评标价法。 但是这些法规规章都没有再进一步明确通用技术、性能标准、标准定制、通用服务、技术简单、标准统一的含义，也没有相关的标准规范来认定，更没有统一的目录清单来限定，这就给实践中滥用、误用最低评标价法留下了空间。 另一方面，招标人既受到社会舆论对政府采购“高价中标”强烈反应的压力，同时《政府采购法》又明确要求采购价格低于市场平均价（第十七条）。这样的舆论环境和法律要求，使得“优质优价”的招标采购目标失去了立足之地，招标人只能不得已把招标质量放在次要位置，而简单地使用最低评标价法来达到低价的目的。 防止最低评标价法滥用对策 一是，修订相关法律法规和配套文件，比如此次在《招标投标法实施条例》中明确最低评标价法的适用范围、适用标准，对于常见的招标货物和服务，可以采取目录清单式管理，改变招标采购必须低价的法律要求。 二是，营造政府采购“优质优价”社会舆论导向，摘掉政府采购“高价中标”就一定不合理的有色眼镜，改变招标采购就应该低价的片面看法，引导舆论不单单关注价格，更关注质量，营造招标人敢于“高价采购”的舆论环境。对于事关社会安全的项目，不仅要容许“优质优价”中标，甚至可以“高质高价”中标。 二 明确将品牌作为综合评分因素 国务院办公厅此次在《关于西安地铁“问题电缆”事件调查处理情况及其教训的通报》（国办发〔2017〕56号）中，明确了品牌是综合评分的因素，即在采用综合评分法时，要把品牌作为评分因素。 实际上，将品牌作为评分因素的做法，在货物招标实务中一直都存在，如通过评估投标产品的品牌档次来评分；而在服务招标中，则基本没有把品牌作为评分因素。 在货物招标中，将品牌作为评分因素的操作方法一般有三种： 一是，评标委员会评标时对投标产品的品牌进行评估，以区分档次，并据此来评分； 二是，引入有公信力的第三方机构的品牌评估结果，并在评分时作为参考； 三是，事先对市场常见的品牌进行评估，现场评标时直接采用事先评估的结果进行评分。 可以将这一做法在此次招标投标法修订中加以固化或体现。 注意：将品牌作为评分因素时，需要兼顾执行政府采购政策，如中小微企业发展的扶持政策等，因为中小微企业可能还没有形成自己的品牌，或是品牌价值还无法与大企业相比。因此，把品牌作为评分因素时，分值设置不宜过高，否则伤及中小微企业。 三 降低价格分的分值占比 针对西安地铁“问题电缆”事件，国务院办公厅在《关于西安地铁“问题电缆”事件调查处理情况及其教训的通报》（国办发〔2017〕56号）中指出，“实施技术、质量、服务、品牌和价格等多种因素的综合评估”。可以看到，在通报中，价格是作为评估因素在技术、质量、服务等的之后才呈现的。可以预见，在将来的综合评分法中，价格分的占比将逐步减少，而技术、质量、服务和品牌的分值占比将相应提高。 而根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条相关规定：评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。可见，87号令是把价格作为了首要的评分因素，并且价格分值占总分值的比重不得低于30%（服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%），而实践中常用的价格分值占总分值50%的做法，直接使得投标价格成了能否中标的决定性因素。 可见，在价格因素的地位和对评分因素的影响程度上，国务院办公厅针对西安“问题电缆”事件的《通报》和87号令是不一致的，国务院办公厅《通报》削弱了价格评分因素的压倒性地位和作用，突出强调了技术、质量、服务和品牌等其他综合因子的评分因素。笔者也认为，为了防范低价中标导致后期质量隐患问题的出现，应当将技术、质量、服务和品牌这四项的分值占比提高，同时相应降低价格分。 四 发挥评审专家的价格干预功能 在目前的相关法规规章中，对评标过程中的价格干预措施和规定有： ①《评标委员会和评标方法暂行规定》(七部委令第12号) 第二十一条：在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标。 ②87号令 第六十条：评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。 但由于上述两个条文均没有就“明显低于”给出明确的判定数值和幅度，也没有对“可能影响商品质量和不能诚信履约”给出明确的判断标准和依据，到底投标人的报价低到什么程度时，评标委员会就可以判其投标无效了呢？同时，对“投标人不能合理说明”也缺乏客观的判定标准，“公说公有理，婆说婆有理”，到底投标人有没有作出合理说明？谁来认定？如何认定？都有待制度层面的进一步明确和细化。 这些问题不解决，会错失在评标环节对价格进行预警和干预的良机，结果使得不合理低价无法在评标时予以排除。那么，该如何细化具体评判标准，改变法律条文过于原则和不便执行的状况，有效实施价格预警干预呢？笔者在此提出4方面的措施，谨供此次《招标投标法》和《招标投标法实施条例》修订作参考。 一是，在招标采购文件中明确启动可能恶意低价的价格评审条件。如在招标文件明确规定某个投标人的投标报价低于平均报价一定幅度（如70%、60%或者50%）时，评标委员会必须要求该投标人对投标价格作出说明和提供证明材料。对此，我们可以借鉴《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》中的有关做法。 《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》明确规定：当投标人投标报价中的评审价满足下列情形之一时，报价评审组必须对投标人的投标报价是否低于成本进行评审：（一）投标人的评审价低于招标控制价相应价格的85%。（二）投标人的评审价低于招标控制价相应价格的90%且低于所有投标人评审价算术平均值的95%。当投标人的评审价低于招标控制价相应价格的85%时，投标人应在投标报价中对其低报价进行说明，阐明理由和依据，并在投标文件中附相关证明材料。 二是，对投标人说明的内容和提供的证明材料做具体规定。如产品原材料价格、生产过程成本控制、近期的市场销售价格、同行业近期的价格等。如在信息项目的硬件和软件的招标需求中，有CPU、内存、存储等配件和运营线路接入的，如果评标委员会认为某个投标报价可能低于成本，就应该要求该投标人提供硬件设备或配件的购入和折旧成本，项目总体运维成本，估算出的综合成本与投标报价相比较，以此判断成本是否过低。 三是，明确出现下列情况之一的为不合理说明：没有合理证明材料的让利；慈善举动；书面说明不完整，生产过程不完整，不合理；成本构成不完整，有重要缺项；说明材料没有投标人盖章或者投标代表签字；其他不合常理的情况。 四是，细化专家专业分类，提高评标专家业务水平。目前的评标专家库不能按照专业分类来抽取，特别是政府采购评审专家，相关管理规定中，没有按照专业分类抽取评审专家的相关要求，导致评标中的专家变成了“砖家”。这样的专家库，无法保证专家的专业性，也无法对评标过程中可能出现的恶意低价投标提出专业性的预警意见，也没有能力判断投标人的说明和证明材料是否能解决恶意低价问题，无法在评标环节阻挡恶意低价中标。 五 收紧价格预警产品的履约验收关 如果在前期评标过程怀疑某投标产品存在价格问题，通过投标人的说明和证明材料又难以认定低于成本而不能否决投标的，评标委员会须在评标报告中单独作出价格预警说明。 中标产品因为价格问题曾被异议、质疑或是投诉的，但又未能被否决的，处理主体应当明确提出价格预警。 出现价格预警的，在合同履约验收中，尤其要对产品的质量加强验收，强制要求招标人公开对产品的履约验收情况，邀请提出过异议、质疑、投诉的未中标人参加验收或者第三方强制检测，同时对履约验收资料和检测资料及时公开，让社会公众及时获取信息并监督。 来源：政府采购信息报社（转发须征得政府采购信息报社同意，并请注明来源） |
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