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政 府 法 治 简 报 2014年第10期(总第220期) 【编者按】“政府信息不存在”是信息公开行政案件中的重点、难点问题，实践中很容易引发争议。该类案件的审查要点是行政机关是否尽到合理、审慎的查找义务。市政府法制办在梳理近三年信息不存在案件的基础上，发现在实践中少数行政机关存在不履行信息查找义务、举证不充分和答复不区分情形等问题。本期刊载的这篇文章，从完善内部工作机制、加强单位间沟通协作、增强答复说理性等几方面提出了改进完善的建议，希望对本市各行政机关能够有所启示，不断规范政府信息公开工作。
规范政府信息不存在答复 切实保障人民群众知情权
政府信息不存在答复（以下简称不存在答复），是指公民、法人或者其他组织向行政机关申请公开特定政府信息，行政机关经审核后答复该信息不存在的情形。该类答复数量较多。据统计，近三年全市各级行政机关的政府信息公开答复有55587件，其中不存在答复有9724件，占了答复总数的17.5%。由于很难得到申请人的理解和接受，实践中极易引发行政争议，成为政府信息公开案件的“重灾区”。为此，我们对行政复议案件办理中发现的一些突出问题，进行了整理，供大家在工作中参考。 一、不存在答复中的常见问题 因不存在答复引发的复议案件主要集中在房地规划、征收补偿、社会保障、项目审批等领域，大多与群众利益密切相关，或者是社会热点问题。对这类信息，申请人要求获取的愿望强烈，行政机关一旦作出不存在答复，即认为行政机关故意隐瞒，因而提起行政复议，矛盾的化解成本较高。而且，我们也确实发现个别行政机关存在把不存在答复当做“口袋”，随意答复的情形。因此，我们对不存在答复案件，在审查标准上要严于一般的信息公开案件。从审查情况来看，行政机关主要存在以下问题： （一）不履行信息查找义务 主要表现为信息查找范围狭窄、检索方法失当。信息查找、检索是信息公开的基础性工作，也是行政机关的法定义务。行政机关是否履行信息查找义务，是行政复议审理该类案件的重要标准。不少行政机关往往怠于履行义务，表现在查找范围上，就是只在本机关内部查找，而忽略了文件报（抄）送单位、档案馆等潜在的保管之处，查找范围过于狭窄；对于当事人提供的一些信息存在的线索或证据，往往视而不见，从而导致复议纠错。在检索方法方面，检索方法包括目录检索、数据库检索和网页检索等，一些行政机关未根据信息指向，合理选择检索方法，造成本来存在的信息未检索到，从而错误答为“不存在”。此外，由于申请人对想要获取的信息，往往难以说出准确的名称或特征，甚至会弄错，个别行政机关便“抠字眼”，对申请内容或申请要求作机械理解，甚至将错就错，答复称不存在，从而被纠错。 （二）举证不充分 从法律上来讲，不存在是一种否定性事实，证明的难度较高。但从法律规定和复议实践来看，行政机关在这方面还是有充分的证明“空间”的。行政机关向相关单位或档案机构查找、检索的，可以由后者出具查找未果的证明；行政机关依法销毁的，可以出具相关材料保管期限及逾期应销毁的管理规定，或者销毁文件目录；行政机关还可以询问申请人，是否可以提供相关信息存在的线索或证据；行政机关可以通过编制并提供信息目录的方式，反证明特定信息不在该目录内，故不存在，等等。总得来讲，行政机关要注意留存已尽查找义务的相关证据，并向复议机关提供，尽可能地降低因举证不充分带来的法律风险。 （三）不区分具体情形和理由 从我们审理的情况来看，行政机关作出的不存在答复大致分为三类情形：一是信息确未制作或获取，故不存在；二是信息历史上曾经存在过，但由于超过保管期限、依法销毁、遗失、未归档等原因，造成行政机关客观上无法提供，故答复不存在；三是信息确实存在，但行政机关担心公开会带来某种不良后果，故答复称不存在。对前两类情形，复议机关查证属实，均会予以支持；对最后一种情形，则无疑会做纠错处理。实践中经常发生的是，行政机关对属于前两类情形的不存在答复，往往只简单地告知政府信息不存在，对不存在的情形和具体理由不作解释，给申请人以简单粗暴之感，从而激化矛盾。 二、完善答复工作的对策建议 围绕不存在答复案件中暴露出的问题，我们建议行政机关在信息公开工作中重点把握以下方面： 首先，完善内部工作机制。在摸清本机关信息“底账”的基础上，完善内部工作机制：一是建立信息公开部门、业务部门与档案部门之间的衔接机制，密切配合、紧密衔接，做到信息保管、查找与公开渠道畅通；二是建立健全保密审查机制，对于涉及重大、敏感等信息，确实不能公开的，及时启动定密程序，化被动为主动。 其次，加强与相关信息保管单位的沟通协作。鉴于国家档案馆在政府信息保存中的重要地位，行政机关应当通过与各类档案馆积极合作，充分发挥其在政府信息掌握和利用方面的优势。业务有关联的行政机关和企事业单位之间也要克服困难，加强信息公开的协作，保障信息资源的及时公开和有效利用。 再次，区分情形充分说理。对行政机关尽了检索、查找义务后仍然无法提供的信息，区分情形答复，并说明理由。例如申请的政府信息属于本机关职责权限范围，但确未制作的，可以作出“因本机关未制作，该政府信息不存在”的答复；申请的政府信息因行政机关未保存的，可以作出“该政府信息因本机关未保存，故无法提供”的答复等。 最后，做好相关矛盾化解和说服解释工作。申请人申请公开信息，大多是与特定的矛盾相关联，例如动拆迁补偿得不到满足、为诉讼搜集证据等等。为落实服务政府宗旨和信息公开便民要求，行政机关无论是在信息公开还是复议阶段，都可以针对申请人的真实诉求，做好相关矛盾的化解和说服解释工作，从源头上防范和减少行政争议。 总得来讲，要准确把握好信息不存在答复，重点要做到四个“多”，即“多问一句，明确信息指向；多查一下，做到全面细致；多说一句，充分便民告知；多做一点，促进矛盾化解”。 文章来源：上海市行政法制研究所网站，2014年05月12日 |
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