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对我国而言，政府绩效管理是公共管理领域的“舶来品”。杭州在推进政府绩效管理的过程中，学习借鉴了国外的理论成果和实践经验，但是我们没有照抄照搬。西方国家的政府绩效管理，主要是以财政预算控制来实施的，通过绩效预算、绩效评估和审计，达到控制政府绩效的目的，这非常适合于西方的政治体制。由于国情不一样，中国的政府绩效管理显然难以复制这一路径。在杭州，我们坚持社会公众在政府绩效管理中的主体地位，通过强化社会公众参与、引入外部评价监督，来控制或者推进政府绩效的改进和提升，这被很多专家誉为“公民导向”的政府绩效评估模式。我们确立了“开放、民主、责任、绩效”四大价值理念，并通过制度设计，形成相应的工作机制，使这些理念在实践中落地。2015年，经杭州市人大常委会审议通过、浙江省人大常委会批准，《杭州市绩效管理条例》正式颁布，自2016年1月起施行，从而以立法形式，将杭州市长期以来行之有效的实践成果固化下来，实现了政府绩效管理“于法有据、依法管理”。 首先是开放。 杭州政府绩效管理缘起上世纪90年代的目标责任制考核。2000年，在市直机关推出“满意单位不满意单位”评选，使得杭州政府绩效管理从自上而下的内部考核，逐步向社会开放，直至2005年实施综合考评以后，形成了一个全方位、多维度、开放式的综合考评体系。在这个体系内，既有组织内部的目标考核、领导考评，也有以社会公众为主体的社会评价、专家评估，整个过程公开透明，考评结果及相关的政务信息也都及时向社会公开。在这个开放的体系内，社会公众不再是一个旁观者，而是城市治理的共同参与者。这不仅尊重了公民的知情权，保障了公民的参与权，还体现出政府治理的开放性价值理念。 在“开放”理念的推动下，我们建立了社会公众参与政府绩效管理的制度化平台。 一方面，考评主体具有广泛性。传统的综合考评参评主体有9大层面、1.2万名以上代表，既包括了市党代表、人大代表、政协委员等直接参政议政群体，也包括社会组织代表、社会监督代表、企业代表和包括外来务工人员在内的市民代表，是一个多元化的评价主体结构。近年来推出的网上社会评价，参评代表更具广泛性，它结合移动大数据分析，根据区域、年龄等因素，对移动手机用户进行抽样，定向发送短信，征求有意愿参与的市民，实现了社会评价的全覆盖。 另一方面，公众参与有便捷的渠道。这主要包括市考评办组织开展的年度综合社会评价、专项社会评价，日常公共服务窗口服务评价，绩效目标专项测评，第三方评估，以及杭州考评网、“绩效杭州”微信公众号，等等。便捷多样的公众参与渠道，确保了杭州政府绩效管理的全程开放。 在“开放”理念的推动下，我们建立了完善的政务信息公开制度。杭州政府绩效管理从目标制定、绩效监控、年终考评等都有相应的信息公开环节，保证了绩效管理全过程公开。信息公开的内容具体包括绩效考核目标立项、绩效目标进展情况，社会评价意见重点整改目标及整改结果，年终检查考核中的“晒清单”“晒亮点”等。此外，年度考评结果由市委、市政府在全市综合考评总结讲评大会上宣布，并通过媒体公开发布。对于在年度社会评价中征集到的意见和建议，专门形成《市直单位综合考评社会评价意见报告》，向社会公开发布。 其次是民主。 对社会公众而言，民主不仅体现在国家层面上的选举行为，还体现在地方层面上能够影响政府决策和政策实施的行为。杭州在推进政府绩效管理的过程中，构建了民情民意表达的制度化渠道，为公民参与公共政策的制定提供了现实途径。政府绩效管理的公众参与和民意运用，增添了杭州城市治理的民主特性。 遵循“民主”的价值理念，我们建立健全了“民主促民生”工作机制。杭州市“破七难”的形成和与时俱进的发展，就是杭州政府绩效管理推动政府决策民主化、实践“民主促民生”战略的一个典型样本。2003年，我们从社会评价意见中梳理出7个反映集中的民生难题，即“困难群众生活就业难”、“看病难”、“上学难”、“住房难”、“行路难停车难”、“办事难”、“清洁保洁难”，受到市委、市政府高度重视，将其提升为战略决策，建立了“破七难”工作机制，持续推进“七难问题”等民生诉求的解决。2007年以来，市委、市政府又根据社会评价中公众关注度的变化，陆续将食品药品安全、生态环境保护、物价、安全生产监管、垄断行业服务等问题纳入“七难”，形成“7+X”的“破七难”新框架。在相当长一段时间，“破七难”成为杭州市关注和解决民生问题的一个“代名词”。 遵循“民主”的价值理念，我们形成了以社会公众参与为基础的公共治理多元化机制。人民群众最关心、最迫切需要解决的问题，通过社会评价这种方式得到了充分、有效的表达和汲取。人民群众的呼声和意愿以原汁原味的方式完整地呈现在各级党政机关面前，促使各级政府、各部门改变传统的治理方式和运行方式，通过沟通、协商等方式，动员和协调社会力量来共同应对公共治理问题，探求合作解决问题的方式和方法，进而提升应对和处置问题的能力。 2009年，杭州市区斑马线上发生一起因超速驾驶撞死行人的事件，引起社会广泛关注，在当年的社会评价中成为公众意见的焦点。市考评办将“斑马线礼让行人”列为2010年社会评价意见重点整改目标，市公安局迅速采取行动重点整改，并连续3年将之列为该局社会评价意见重点整改目标，大力推进斑马线文明礼让和道路安全整治工作。市文明办也加强了对文明礼让行为的宣传和舆论引导，市交通局、城投集团和出租车协会等社会组织也参与进来，广大市民积极响应，协同治理，经过各方多年共同努力，使“斑马线礼让行人”成为杭州城市文明的一道亮丽的风景线。 第三是责任。 在如何确保政府对人民负责的问题上，通常有两种解决方式，一是通过政府内部控制的方式，二是通过外部监督的方式。美国学者弗朗西斯·福山认为，中国的发展模式面临两个挑战，其中一个是政治方面的挑战，即“在缺乏一种对下负责的政治体制下，中国是否能够始终保持高质量的治理”。他认为，中国的政治责任体制是对上负责的责任体制。但杭州政府绩效管理多年实践表明，通过公众参与的制度化平台建设，不仅可以有效地构建一种对人民负责的“道德责任机制”，同时也可以保持高质量的治理绩效。 以“责任”价值理念为指引，我们形成了制度化的公众诉求回应机制。杭州市在综合考评中赋予社会公众超50%的权重，从制度上落实了“以人民为中心”、人民政府必须对人民负责的宗旨；以公众满意为导向的绩效评价指标体系和绩效管理工作机制，迫使政府部门和公职人员“眼睛向下”，重视社会公众意见，按照广大人民群众的意愿制定施政目标和改进计划。这样，就将“责任”的理念通过一种制度化的安排落到了实处：制定年度社会评价意见整改计划—确定重点整改目标—实行跟踪督办—公示整改进度和结果—接受社会公众再评价，从而确保社会评价意见的整改落实，取信于民，对人民负责。 以“责任”价值理念为指引，我们推动社会评价形成的“外部压力”有效地转变成为提升政府绩效的“内在动力”。2012年，试行专项社会评价，采用按事项评价的方法，进行一事一评；增设综合考评“意见整改成效显著奖”；实施市考评办跟踪督办社会评价意见制度，对社会各界关注度高、意见集中、多次反映而尚未得到较好解决的一些具体问题，作为整改工作的重点；2013年起，组织开展跟踪督办社会评价意见整改情况述评会，由承办跟踪督办意见的市直单位和社会各界人士进行面对面评议。2016年，市考评办跟踪督办社会评价意见整改工作与“公述民评” 面对面电视问政活动有机结合，将问政重点内容作为跟踪督办整改项目，推进深度问政。外部压力通过这些工作机制，不断传导到机关内部，成为改进工作强大推动力。 第四是绩效。 杭州政府绩效管理始终坚持“创一流业绩，让人民满意”的宗旨。“创一流业绩”秉承“质量为本”的绩效理念，追求高质量的“绩”；“让人民满意”反映了“顾客满意”的价值导向，追求人民满意的“效”。“创一流业绩，让人民满意”的宗旨十分契合“绩效”的理念，也体现了现代公共治理中“质量为本”和“顾客满意”的充分结合。 坚持“绩效”理念，优化完善目标绩效考核指标体系。对绩效目标按照“实现程度”和“绩效测度”双维度进行考核，其中，“实现程度”是指目标（指标）实际完成情况与设定目标（指标）内容之间的比较，通过进度、工作量、覆盖面等反映，按实际完成百分比赋分；“绩效测度”是指反映达成目标（指标）的挑战程度、工作质量、成果运用及效益性、满意度等指标。双维度的考核方式，推动以往单纯追求速度、数量、规模的目标责任制考核向全面绩效管理转变。 坚持“绩效”理念，建立重点工作督查推进机制。杭州政府绩效管理聚焦中央重大战略部署，以贯彻落实省、市战略决策为着力点，将市委、市政府提出的战略目标和重大决策作为区、县（市）和市直单位年度工作任务的重点。针对重点工作，加强督促检查和中期评估，将重点工作目标实施中落实不够到位、绩效不够好、群众满意度不够高的情况作为督查重点，开展专项绩效评估，促进整改落实，圆满完成目标任务。 坚持“绩效”理念，建立日常绩效改进机制。日常绩效改进以发布《绩效改进通知单》为主要形式，对一段时期反映比较集中或连续多次重复出现的问题，督促各责任单位“即知即改”，提出处理意见并反馈处理结果。对问题的整改落实情况，市考评办组织进行检查评估。这一形式能帮助责任单位第一时间掌握工作中存在的问题，制定具有针对性和时效性的整改措施，及时解决问题，避免在后续工作中将已有问题搁置或者积累、蔓延，从而改进提升部门工作绩效。 坚持“绩效”理念，建立治理诊断工作机制。治理诊断是由绩效管理部门、相关责任部门和社会各界、媒体等多方共同参与，利用绩效管理的资源优势，坚持问题导向，组织专题调研，针对公共治理中的一些热点难点问题和政府绩效管理中带有普遍性的一些突出问题（如公共资源共享利用程度低、建设与管理脱节、部门协作联动不够、长效机制缺失等），进行系统的分析、归纳和整理，联合相关部门和有关专家，开展绩效分析和治理诊断，共同商讨解决方案，提升政府绩效。 坚持“绩效”理念，建立创新创优推进机制。一方面，通过综合考评的制度设计激励政府创新。开展创新创优目标绩效评估，按照“自愿申报、绩效评估、好中选优”的原则实施考核激励。自2006年杭州综合考评实施政府创新绩效评估以来，市直单位和区、县（市）申报的各类创新创优项目达920项，不少在全国、全省产生了较大影响，其中市政府办公厅申报的“开放式决策”、上城区申报的“政府管理与公共服务标准化”项目还分别获得第五、第七届“中国地方政府创新奖”。 另一方面，以问题导向推进政府创新。广泛的公众参与使得杭州政府绩效管理具有强大的问题发现功能，我们鼓励责任单位对存在的问题，通过创新理念思路、体制机制、方法手段等，切实加以破解。如针对多年来社会评价意见中反映的“看病难、看病烦”、“候诊时间长，重复检查项目多”等问题， 2012年杭州市考评办将其列为跟踪督办整改目标。市卫计委以创新的思维改进诊疗服务流程，实施了包括“分时段预约诊疗”“医疗诊间结算”“先诊疗后付费”等一系列创新举措，大大简化了诊疗手续，节约了看病时间，得到社会广泛好评，并受到国家、浙江省卫生行政部门的充分肯定和推广。 杭州综合考评和绩效管理已经走过了17年的发展历程，对推动杭州经济社会发展和治理现代化发挥了重要的导向助推作用，成为转变机关作风的“杀手锏”、破解民生问题的“指挥棒”、促进科学发展的“助推器”、引领政府创新的“方向标”、推进现代治理的“新引擎”。通过制度化、专业化的架构和实践，以社会公众有序参与推进了政府治理民主化,以绩效管理的专业思维推进了政府治理科学化,以绩效管理的规范化、标准化推进了政府治理精细化，走出了一条地方政府绩效管理的新路子，为治理现代化提供了一份鲜活的样本。 |
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