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中央新疆工作协调小组办公室副主任、全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事、国家发改委原副主任杜鹰致辞 尊敬的各位领导、各位嘉宾、各位同志，很高兴有这个机会回农业部来，特别是参加农业部举办的首届中国农产品市场与农业品牌论坛，刚才听了屈副部长的讲话我很受启发，借此机会我想跟大家报告一下加快发展的改革问题。为什么要改?怎么改?改的效果如何?下一步怎么办?想就这个问题跟大家交流一下我的体会和看法。 我觉得这样一个题目和今天论坛的主题是非常契合的，因为我们说农产品市场建设，最根本的是要价格机制发挥作用，当然也包括政府的更好地发挥作用。我们的价格机制方面现在存在一些问题，所以首先首当其冲要把价格关系给理顺，所以今天主要向大家报告这个问题。 讲三个问题。原来玉香同志说让我讲半个小时，我看时间够呛，我争取20分钟讲完。 第一，为什么要推进农产品价格新型体制改革。 大家知道，2004年国务院发了一个文件，那是13年前了，叫做进一步深化改革的意见，是2004年国发14号文，这个文件很重要，是一个标志性的文件，同时取消了农业四税，对农民实行四补贴，这样13年前我们国家以粮食为主的整个农产品市场形成了一套新的调控体系，总的来看效果不错，促进了农业的特别是粮食的十二连增和农民增收的十二连快;在应对国际金融危机冲击、保持国民经济平稳健康发展起到重要的支撑作用。 现在我们主要来看问题，由于情况的变化，特别是我们政策操纵中的一些不当，导致这个调控体系内部的矛盾开始不断地积累，特别是今天我们不得不改革的价格机制。 三个问题：一是这些年导致国内外的差价扩大和进口压力增加，国家是从2004年对稻谷、小麦实行最低收购价，从2007年开始，对玉米、大豆等实行临时收储，说明一下，这当中有什么区别呢?首先都是对重要的农产品，两者的区别在于临时收储，在播种前不公布价格，到收获季节才公布价格，区别仅此而已，这两者都可以通称为政策性收储，因为价格都是由政府定的。 开始几年，这个价格是稳定的，但是从2008年以后情况发生变化，因为2008年以后一直到2014、2015年，我们中国的农产品成本以平均每年10%的速度上升，因此，从2008年以后，国家每年都要对七大品种的最低收购要提价、调价，而且只升不降的、刚性的上调。 从2008年到2014年这七年，稻谷的价格提到什么程度呢?翻了一番，提了一倍。小麦的价格提了71%，玉米的价格提了60%，稻谷价格提了100%。同期国际市场的价格是向下走的，国内价格是往上提的，这样形成了剪刀差，形成了一个缺口。 到2010年，我国三种粮食的价格全面高于国际市场的离岸价格，到2013年全面高与配额内的完税价格，到2015年小麦的国内价格比关税配额内完税价格高了34%，大米价格高39%，玉米价格高44%，这样就使价格体系陷入了两难境地。你不提价的话，因为成本上升，农民的种植收益得不到保证，他就没有种植的积极性;另外一方面，你提价又超过了国际市场天花板的价格，这样导致配额内乃至配额外的粮食大量的进口，又会带来一个进口的冲击，这就是所谓的两难，这是第一个问题。 存在第二个问题是政策性收储价格处于支配地位，影响着市场发挥作用。什么意思呢?政策性收储的主体是中储粮、中储棉，原则上不排除其他收购，但是问题在于你的收购价是政府定的，而且这个价格高于市场价，于是就形成了一个所谓的政策市的问题，在政策市的情况下，只有中储粮、中储棉不得不收，其他的市场主体，市场预期被改变了，因为高价进的话销不出去，所以没有了积极性。这样整个市场变成了只有中储粮、中储棉去包打天下，而其他的市场主体观望、不入市，整个市场冷冷清清，这对于整个市场和产业链的发展是非常不利的。 第三个问题是库存积压严重，财政潜亏的风险不断增加。为什么库存积压呢?因为你是高价进的，高于国内的市场价，高价进，出库怎么走呢?出库按照国家要求。拍卖的价格不能低于进货的价，他不能亏损，所以玉米也好，小麦也好，稻谷也好，棉花也好，往往在开卖的时候前几年统统流拍，没有人硬标，这样导致大量的粮食、棉花积压库，我们前几年三种粮食在库里的积压相当于一年全国的消费量，完全是不合理的。又由于加的时间很长，包括收储的财政补贴，也包括库存霉变的粮食导致的潜亏，加起来是一个非常大的数字。 因为以上存在的三个问题，政策性收储以及他的价格机制就必须要改革了。从另外一个角度来讲，可以说重要农产品价格形成机制的改革是我们当前推进农业供给侧结构性改革的一个核心，因为正如总书记讲的，总书记说新形势下农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供大于求和供给不足并存，推进农业供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期我国农业政策改革的主要方向。也就是说，推进这项改革是由现阶段我国农业的主要矛盾决定的，他在整个供给侧改革也居于首当其冲的位置。这是我给大家报告的第一个问题。 第二，推进改革的基本思路。 2003年国务院责成发改委牵头研究改革，我们得出一个基本认识，之所以政策性收储出现以上这些问题，主要原因是我们赋予了最低收购价等过多的保收入的功能。你不提价，农民收入就保不了，要保农民收入就必须要提价。这样导致政策性收储价格提得过快，收储的品种太多，收储的数量太大，这样就背离了2004年国务院17号文件提出实行政策性收储的时候，当时是一个托底价格的概念，执行起来变成一个刚性的只能上调的这样的一个收购政策。 我们认为政策性收储不应该承担过多的保收入功能。第一，你保不了;第二，影响市场机制发挥作用。怎么解决这个问题呢?我们认为，基本的思路叫做价格分离。什么意思?把附加在价格上的保收入的功能给分离出去。价格作为一个调节工具，它是调节供求的，它不应该管分配。你们都是搞农产品市场的，你们知道价格机制就是调节供给和调节需求的，最后达到一个均衡点。价格不应该起到国民收入分配和再分配的功能，但是过去的政策性收储的问题就是把价格变成了收入的分配职能，这是不对的。把它回归本位，价格就是调节供求。怎么应对农产品的生产成本的上升呢?这个不能靠提价，靠价外补贴，这就叫做价格分离。 我们最初设想采取目标价格的形式，后来东北的玉米改革就干脆生产性补贴，不管什么形式都可以。也就是说，让价格回归市场调节供求，应对农产品上升，保住农民的种植积极性，这个靠国家实行补贴。 我们还进一步研究了国家粮食安全这个概念。为什么研究这个概念呢?这个很重要，因为中国调控农产品市场的终极目标是为了确保国家粮食安全，但是我们过去对国家粮食安全这个概念的认识不够准确，有一定的偏差。这次我们研究认为，第一确实是治国安邦的头大事，而且任何时候都要把饭碗牢牢地端在自己手上，这个没有问题。但是有两者要澄清，第一，粮食安全本意不是指的每年粮食都要丰收，而是指的能力安全，粮食安全的根基是能力安全。什么能力呢?三个能力：国内生产能力，对国际资源的掌控能力，储备调节能力。有这三个能力就是粮食安全。 其次，粮食安全的核心是口粮安全。在粮食中要重点谷物，在谷物中要确定口粮绝对安全。这样就把四大粮食品种从其他农产品区分开，四大粮食品种里面将来我们考虑玉米还要单独再考虑，可能最重要的是稻谷和小麦，大豆将来也要考虑，不做粮食类，作为油料类。这里把它的层次给分离出来，因此将来无论是国内安排生产也好，还是安排进口也好，都要按照优先顺序，整个的调控体系变得有弹性了。 我们要做到三点， 一是更加积极主动地利用国际国内两个市场两种资源。国内的粮食成本已经很高了，我们可不可以适度地在一些比如说玉米和其他品种上，更多地利用国际市场的资源，这个是可以研究和可以考虑的。 二是对不同农产品要采取分级调控，有的由国家掌握，有的由地方政府去调控，不是什么农产品都要拿到中央来的。 三是要提高对市场波动的容忍度。市场的调控最终的目标是四个：总量基本平衡，市场波动可控，保护农民利益，促进农业的发展。这四个目标里面有一个市场波动可控怎么理解的问题。过去为什么我们年年要提最低收购价的问题，就是对市场波动忍耐度不够，一见价格上涨了，马上就要出手。实际上你要让价格机制发挥作用，市场就肯定是波动的。市场不波动的话何谈价格机制作用呢?问题只在于我们要对重要农产品价格波动预设一个波动空间，你超过了上限和下限我才出手，否则就不用出手，要提高对价格波动的容忍度。这是一个认识上的很重要的一块。这是我讲的第二个问题，建立一套新的调控体系。 第三，这两年重要农产品改革的实施情况和主要成效。 这次改革，国务院的部署是从2014年开始起步，采取的办法叫做分品种施策渐进式推进。不同品种改革的办法不同，同时渐进式推进，采取谨慎的方针。 具体来讲，2015年国家取消了油菜籽的临时收取，同时首次降低了玉米粮食价格，这是2015年。2016年国家启动了东北地区的玉米临时收储价格改革。今年国家首次全民降低小麦和稻谷各品种的最低收购价。所以到目前来看，过去的七大品种，现在只保留了小麦和稻谷的最低收购价，另外五个临时收储已经全部都取消了。 这里重点给大家讲一下棉花改革、玉米改革以及稻谷和小麦的改革。我讲的非常概要，棉花的改革是2004年启动的，试点地区是在新疆，三年试点。改革的办法是什么?目标价格改革，国家预设一个目标价格，他是按照供求关系、农民的种植成本和财政的承受能力统筹好，设定一个目标价格。农民按照这个价格去生产棉花不亏本，这就是目标价。 棉花上市以后的收购完全按照市场价走，市场价是多少就是多少，这个国家发改委有一个市场价格监控体系，到时候棉花上市期间会监控不同地区的市场给出市场价。在目标价和市场价之间有一个差价，因为市场价肯定低于目标价，这个差价一吨棉花是多少钱?比如说6000还是5000，由政府给予补贴，这就是目标价格。怎么知道你这个棉花销售上没有呢?在全疆搞了一些厂，农民到那里交棉花，他给你开发票，你凭发票到政府领补贴，就是这么简单。 比如说2003年没改革的时候，咱们国内的棉花和进口棉花的差价是4800块钱一吨，国内棉花高于国际棉花，国内的棉花太贵了，统统进口，进口又配额，想法设法也要吃进口棉。 改革以后，国产棉的价格回归市场，国内外棉花价格差价从4800一下子降到300元。第二、整个流通搞活了，过去棉纺业不吃国产棉，现在下来之后，整个纺织企业从2015年开始扭亏增盈，2015年实现盈利四点几。第三，库存积压问题。现在降了一半多，都已经销出去了。第四、棉农的收入用价外补贴、目标价补贴的方式，第一年一吨要补6000多元，整个补贴量是不小的，所以新疆为什么这几年能稳定同实行保农民收入政策有很大的关系。 再一个整个战略布局调整，因为这个政策不光是新疆有，新疆实行目标价，所以现在的棉花生产向新疆集中。新疆现在的棉花产量占到全国的三分之二，比改革前提高了10个百分点，而且新疆棉的品质改革后也比过去都提高了。 今年，国家说新疆三年棉花目标价格改革不错，从今年开始在新疆正式实行目标价格改革这个政策，只是做了两个微调。第一、过去目标价格每年一年一定，这次可以改成三年一定，这样可以降低操作成本。第二、把目标价的补贴可以与新疆棉花补贴的总量挂钩，这样一下子把这个政策的调整黄箱调整成了蓝箱。第二、玉米改革，玉米2015年首次把粮食收储价格1.12下调到一块。去年全面放开改革，叫做市场定价价值分离。东四省的改革也搞的很好，玉米价格大概回落到了0.65元到0.75元一斤，落下来以后国家没有保目标价格，跟棉花相同，而采取了生产者补贴，国家算了总量补给东四省，然后东四省再补到农民头上。 另外，对玉米加工企业给了一个奖补政策，国家确保玉米的收购资金、库存、外运、加工方面做了大量的工作，所以这个改革非常的成功。玉米去年的进口量比上一年下降了一半多，整个玉米的产业链全饱和了，过去玉米是所有农产品里面加工链最长的，大概可以加工成两千多个产品，过去没有人用玉米，因为价格高了。现在回归之后，加工企业开足马力生产，整个东北现在的饲料企业、淀粉加工企业、其他生化企业、加工玉米、吃玉米积极性很高，而且内陆关内的企业还跑到东北办玉米加工厂，所以整个产业链都火了，效果非常好。特别是带动了整个东北区的农业结构的大调整。 农业部要求，调节5000万亩子地玉米，光黑龙江和吉林省已经两年调下来3500万，再加上内蒙和辽宁估计今年应该是5000万亩没有问题，而且我们特别感到惊奇的是这次调整决不是简单的做调整，确实上了一个大台阶，确实按照市场的导向，而且是双减，发展绿色农业，整个种植业、养殖业发展势头非常好，这是玉米改革。 最后关于稻谷小麦，今年只是把早籼稻下调了3分，中晚稻调了2分，东北的粳稻调了5分。下一步怎么搞还在研究。 我只在这里说两点，第一、有的同志建议你这个稻谷小麦的价格干脆取消了拉倒，临补政策都取消了，你这个也取消，我不同意这个看法。为什么呢?因为第一要分品种实测(音)，小麦、稻谷不同于玉米和棉花。第二、小麦和稻谷和棉花、玉米的情况不同，那两个产业链都长，小麦、稻谷消费的替代性是非常小的，你不吃不行的，必须要吃的。第三、在中国现在小农户分散生产这样一个供给下，小麦稻谷如果只靠补贴政策，没有价格托底政策，估计面积稳定不住，所以我的看法是唯独小麦稻谷框架不能打掉。 第二、也要改革，怎么改呢?就是要使这个政策更有弹性，过去只能价格往上提，不能往下降，这个不对。第二有一些品种是不是可以不进?比如说早稻是不是一定要进?这个可以研究。现在的问题是把稻谷、小麦价格调到可以不启动收购这样一个水准，这样才能保证把库存销掉，把进口才能抵得住。还是说小步慢跑?我倾向于是贴近市场这样会更好，但是一旦要贴近市场有两个问题，第一、要补贴，第二、会不会流通企业卖转圈粮，因为你是高价进的，这边低价走，这个东西在操作上要有一个防范的办法，总之现在来看一个已经改的玉米、棉花很成功，后续完善补贴、去库存等等这些后续工作做好。稻谷和小麦的改革现在刚刚开始起步，下一步怎么改我们还要认真研究。 我今天就讲这些，讲得不对的请大家批评指正，谢谢大家。 本文由中国农村网实录，感谢全程直播； 更多信息请关注【农业引擎】公众号，回复“品牌农业”
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