 大头针PPP业界最大知识问答公众号（datouzhenPPP），精准覆盖PPP业内100,000+读者，网罗PPP核心问题知识。欢迎加入问答互动社区 - 大头针PPP问答 一、农业PPP相关政策介绍 破案升官，看你官居几品 广告  1）2014年9月23日，国家财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 》（财金【2014】76号），该文件正式将推广PPP模式列入国家发展战略，以帮助解决政府发展中的债务水平过高的难题，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能转变，完善财政投入及管理方式。 2）2016年12月6日，国家发展改革委与农业部发布了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经【2016】2574号）， 文件提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，创新农业基础设施建设投入体制机制，大力推进农业领域PPP，以提升农业投资整体效率与效益，为加快农业现代化提供有力支撑。 3）2017年2月17日，国务院办公厅分布了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发【2017】17号），文件要求创新农村基础设施投融资体制机制，加快农村基础设施建设步伐。 4）2017年5月31日，财政部和农业部又发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金【2017】50号），文件又一次明确了农业领域重点发展PPP项目的方向有：①农业绿色发展，比如畜禽粪污利用、农作物秸秆利用、废旧农膜回收利用及规模化大型沼气等农业资源发展项目；②高标准农田建设，即集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田建设，比如土地平整、土壤改良与培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程建设，支持耕地治理修复；③现代农业产业园，比如“生产+加工+科技”类型现代农业产业园；④田园综合体，即以农民合作社形式，发展循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体；⑤农产品物流与交易平台；⑥“互联网+”现代农业，即农村信息工程、智慧农业工程、农村电子商务平台、智能物流设施等建设运营等内容。 5）近日，财政部印发了《开展农村综合性改革试点试验实施方案》（财农【2017】53号）和《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办【2017】29号），文件决定从2017年起在有关省份开展农村综合性改革试点试验、田园综合体试点。 二、农业PPP快速推进时代真的来临了吗？ 自2014年财政系统开始推广PPP模式以来（截至2017年年中），中国的PPP模式先后经历了推广启动、部委分工明确（财政部负责公共服务产品PPP项目监管和发改委负责基础设施PPP项目监管）和部委深入（即各职能部门深入推进阶段）三个阶段，简单概括为：PPP启动阶段、PPP分工阶段和PPP深化阶段。 PPP启动阶段主要任务以规范和指导PPP工作为主，其里程碑事件为PPP流程、PPP合同及PPP相关文件规范的制定；PPP分工阶段以财政部和发改委分别发文明确PPP领域和职责为节点；PPP深化阶段从2016年第二季度开始，以国务院各职能监管部门分别下发文件在本领域推广PPP模式为重要表现，时间进程一直延续到现在。其中三个阶段没有明确清晰的分界线，其先后时间轴存在重合与叠加。 在PPP深化阶段，农业领域分别以政策文件的形式，完成了与发改委、财政部相关PPP政策的衔接，同时在具体情况和问题层面又分别加大了组合政策的及时性和指导方向的针对性，比如农村基础设施投融资体制机制的改革、农业PPP六大项目方向、农村综合性改革试点、田园综合体建设试点等具体问题。 许多人因此从广泛的农村经济环境层面认为农业领域PPP快速推进时代已经来临或说即将来临。吴晶认为，持有这种想法的人士对农业PPP的了解不足，认识不充分，分析不透彻，对农业PPP的发展过于自信了。吴晶认为：即便农业领域PPP政策清晰明确导向积极，农业PPP项目也不可能迎来如交通运输、市政工程、城镇综合开发、保障性安居工程及旅游等领域那样蓬勃发展的快速推进情形，农业PPP快速推进时代远远没有到来，在相当一段时间农业PPP项目很难走出落地难推进慢的困境，中国农业PPP必将经历一段漫长而边缘化的发展时期。 三、农业PPP发展的困境分析 1）农村基础设施水平总体还比较薄弱，大范围推进PPP的客观意识和环境还不存在。 2005年，十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。直至今日，我国农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设步伐不断加快，生产生活条件逐步改善，但由于历史欠账较多、资金投入不足、融资渠道不畅等原因，农村基础设施总体上仍比较薄弱，与全面建成小康社会的要求还有较大差距。农业PPP的发展应遵循科学规律，正如PPP的中国化推广历史那样，中国在全球PPP模式推行与改革中做出了积极贡献，在推进和改革中有各种尝试，也有过许多失败经验。 从上世纪80年代中期到1993年，是中国PPP发展的第一个阶段，即探索阶段，其代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等；1994年到2002年是中国PPP发展的第二阶段，即试点阶段，其代表项目有京通快速路BOT项目、五个BOT试点项目—广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目等，其试点的重点是电力和交通项目，且以外资为主；2003年到2008年是PPP发展的第三个阶段，即推广阶段，其PPP项目最多的是污水处理项目，当时正值全国各地建设污水处理厂的高峰，此外，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目等；2009年到2012年是中国PPP发展的第四个阶段，即反复阶段，该阶段正值2008年美国爆发金融危机，中国推出了“四万亿”经济刺激计划。2009年成为PPP受冲击最严重的一年。在本阶段，银行无条件提供贷款，有的为了放贷甚至送礼，社会投资主体彻底失去了讲条件的资本，PPP生态遭到破坏，有些执行中的PPP项目被政府提前终止。反复阶段的后期，PPP市场出现了新的变化，有不少并购整合的案例，这完全符合市场规律。从第一阶段至第四阶段，PPP在全球推广的行业差异化并不明显，主要以提供城市公共服务产品为主的服务行业部门项目为主，尤其以民生相关的水、电、气、行等为显著特征。从公民参与性与BOT模式的运营机制而言，这些项目类型更容易找准使用者付费的客户群体，在定制与建立付费机制方面能很好的为BOT的运营收益权提供清晰支撑，因此在前期PPP项目推进中更为的分布在这些领域是较为合理和科学的。自2014年本次PPP推广以来，大量的项目分布在交通运输、市政工程、城镇综合开发、保障性安居工程及旅游等五个领域，涉及总投资规模10.6万亿元，占项目库总投资规模的69.2%，不排除有大量的非经营性项目，但执行落地的项目总体经营性较强，行业发展需求明显，城市发展的客户群体意识和环境诉求较强，大规模推进PPP的供需关系矛盾明显，加上历史经验主要以发展城市为主，国家固定资产投资习惯与惯例在城市相关性行业中投资比例较大，城市人群的生产生活诉求被发掘至较高的水平，总体快速发展的经济环境已经形成。反观国家在农业发展方向的资金投入不足、融资渠道不畅矛盾已成为市场与政府心知肚明的现状，大量农村人口的转移和需求获取方式的城镇化补救形态在长时间的发展中已经逐渐形成了固化的供给模式，农村的发展意识不强，经济环境与市场导向性较差，因此源于农村基础设施水平总体比较薄弱的客观因素，而造成的大范围推进PPP的客观意识和环境暂时还不存在。 2）农业PPP项目诉求还未充分发掘，农业领域未来发展方向和战略还在探索中，其政府考核未获得合理权重。 本次PPP推广以2014年颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）为里程碑节点，截至2017年4月30日，全国PPP项目库统计全国PPP项目梳理数量为1.27万个，投资规模达到了15.31万亿元（援引财政部PPP数据库统计数据），其中农业PPP项目125个，投资总额约800亿元，占总投资规模的0.53%，相较其他各行业无论从PPP项目数量还是PPP投资额数据，均处于末尾水平。其根本原因在于改革开放以来，历史的发展问题主要集中在解决矛盾突出的城市内及城镇化过程中，而未将问题的研究与解决放在衍生矛盾的根源因素。大规模的农村人口迁徙，给城市内和城镇化过程中带来了无数可支配劳动力，从GDP发展角度，农业的萧条和退位在经济结构中处于必然境地，而要重新拾起农业发展，特别是在改革开放大量工业化、信息化发展的经验中得出农业发展的未来发展方向和战略还需要理论与研究界发挥大量的时间和精力去不懈探索。目前提出的田园综合体与现代农业产业的发展思路，在西方可能获得成功，在中国未必能成功复制，土地政策、市场政策和消费习惯的不同，造成了中国农业发展不可能与西方欧美国家一样，在短期内获得高精尖的突破，这需要社会各阶层的共同关注和努力。在广泛性农业发展的模式探索中，处于PPP模式政府监管方的政府层面，应加大对农业领域发展的政府考核力度，在各项考核权重中应提升对农业的强制性指标，发挥政策引导型经济的模式，比较成熟的例子如环保行业。 3）农业行业整体发展水平不高，农业产品市场化利润水平较低，为纯农业PPP项目经营性回报机制的设计提供了难度。 中国的农业产量是世界上领先的，以世界上7％的耕地，养活了22％的人口。中国从有史以来就是一个农业大国，粮食历来都是国家长治久安百姓安居乐业的最基本的保障。但不容忽略的是，我国粮食自给率已经跌倒了87%，全部农产品的自给率差不多是70%左右，30%左右是需要通过国际市场来调节。究其缘由，主要是近十几年来，随着东部平原地区工业的崛起，农耕用地面积被大幅度的征用，导致可耕种面积锐减。城市化的发展，大量的农村青壮年涌入城市去务工，造成了农村劳动力的缺乏，耕地被大面积的荒芜的现象。而西部地区有较多难以发展种植业的山地、沙漠，发展大规模机械化农业，生产效率并不高。因此，就不得不从国外进口一些粮食。整体上讲，中国农业整体发展水平不高，是世界农资源总量较大而人均农业资源紧缺的国家。从农业产品竞争力角度，中国是农产品生产大国，但也是农产品出口小国。原住化农业的产品利润较低，科技含量不高，价格低廉，农业企业特别是种植企业效益较其他行业企业投资回报处于较低水平。以上这些因素，都为农业PPP项目的投资回报机制的设计增加了难度，在平衡投资成本与回报利润的产品化设计方面，农业产品不可能作为主要回报来源，除非改变产品形态和增加农业产品的附加值，纯农业PPP项目整体经营性较差。 4）救急不救穷的银行家思维和农业领域金融机构支持力量有限，造成了农业PPP项目落地融资出现融资难的根本困境。 众所周知，农业产业的风险大、收益低与商业银行的逐利性存在矛盾，其贷款主体信用条件与银行贷款申请标准不匹配也加大了贷款难度，在加上农业资金需求信息不对称，信用体制不健全，都给PPP项目融资造成了客观影响。 5）农业PPP发展的困境也存在其他行业的一些共性问题，比如政府对PPP的认识不足、对PPP模式的可行性和必要性理解不充分、投资人在运用PPP模式的边界可能存在越界问题、PPP的明股实债问题以及变相举债问题等，这些共性问题从某种意义上为农业PPP的健康发展带来了负面的影响。 原创作者：吴晶 （备注：本文是《农业PPP快速推进时代真的来临了吗？（系列）》中的开篇，后面将介绍《农业PPP的边缘化发展之路》、《农业田园综合体与特色小镇投资的差异化模式设计》等，本文是基于笔者的从业经验和观察而来，或许有些例子不尽恰当，但笔者尽量做到没有倾向性，如有利益上的冲突和影响，请联系笔者进行更正。同时为保护笔者权益，请转载注明原创作者！） |
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