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最高人民法院 转让价格低于市场价格不会导致土地转让合同无效，政府未行使优先购买权亦不会导致合同无效
阅读提示：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条规定，“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。”根据该规定，是否可得出转让价格明显低于市场价格的土地转让合同无效的结论？又是否可得出该情形下政府未行使优先购买权的，土地转让合同无效的结论？最高法院认为，该规定并非效力性强制性规定，不会据此认定合同无效。
一、土地使用权转让价格明显低于市场价格不会导致土地转让合同无效。
二、人民政府未对低价转让的土地使用权行使优先购买权不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的可导致合同无效的法定情形。
一、潮连公司与益丞公司签订《土地转让合同》，转让案涉土地使用权。
二、信金公司向法院提起执行异议之诉，原审法院认定《土地转让合同》有效。
三、信金公司不服，向最高法院申请再审，主张潮连公司与益丞公司转让案涉土地使用权时违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条关于“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第四条关于“转让双方必须如实申报成交价格。申报土地受让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权”的行政法规强制性规定，应认定无效。最高法院裁定驳回信金公司的再审申请。
最高法院认定涉案《土地转让合同》有效的原因在于： 首先，即便案涉土地使用权转让价格偏低，也不会产生《土地转让合同》无效的法律后果。 其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条关于“上述使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》关于“国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权”的规定属于管理性强制性规定。上述规定的立法目的在于更有效地强化对国有土地使用权转让价格合理范围的控制，并未直接否定交易本身的效力或明确了此类合同当为无效的法律后果，上述规定均属于带有行政监管色彩的管理性规定。即使在土地使用权转让价格低于市场价格时人民政府未行使优先购买权的，也只是行政部门综合判断有关情况后的选择，难以认定侵害了社会公共利益，不能导致案涉《土地转让合同》归于无效的法律后果。
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议： 一、签订土地转让合同后，当事人以土地使用权转让价格低于市场价格，以及政府未行使优先购买权为由，主张合同无效的，法院不予支持。
二、土地使用权人转让土地使用权之前应当对当地土地价格进行调研，可通过查询当地政府公布的基准地价、交易所的土地成交价格等，确定合理的转让价格。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 第二十六条 土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要的措施。
《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》 国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。
《中华人民共和国合同法》 第五十二条 有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》 第十四条 合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
关于《土地转让合同》是否有效的问题。从信金公司所援引法规的性质看，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条关于“上述使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》关于“国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权”的规定的立法目的在于更有效地强化对国有土地使用权转让价格合理范围的控制，并未直接否定交易本身的效力或明确了此类合同当为无效的法律后果，均属于带有行政监管色彩的管理性规定。即便在土地使用权转让价格低于市场价格时人民政府未行使优先购买权的，也只是行政部门综合判断有关情况后的选择，难以认定侵害了社会公共利益。有关人民政府未行使优先购买权并不能导致案涉《土地转让合同》归于无效的法律后果。另从上述法规的内容看，人民政府是否行使优先购买权也不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的可导致合同无效的法定情形，何况时至今日，当地人民政府并未就案涉土地使用权主张行使优先购买权，也能从侧面说明《土地转让合同》尚无可导致无效的事由。故信金公司关于二审法院错误认定《土地转让合同》有效的主张因无法律依据而不能成立。一审、二审法院基于上述判断认为即便存在案涉土地使用权转让价格偏低也不会产生导致《土地转让合同》无效的法律后果，因而未接受信金公司关于申请调取案涉土地价格是否偏低的证据的申请并无不当，其审判程序并无违法之处。同理，信金公司在本案再审审查中提交新的证据《关于公布广东省城市国有土地分等及基准地价标准的通知》及《广东省城市国有土地分等及基准地价标准（2003）》，即便能够证实本案存在案涉土地使用权转让价格明显低于市场价格、江门市人民政府对该地块有优先购买权的事实，也因不属合同法定无效情形而不能推翻二审判决关于《土地转让合同》有效的认定。
江门信金资产管理有限公司与江门市益丞物业管理有限公司、江门市蓬江区潮连建设综合开发公司申诉、申请民事裁定书，[最高人民法院（2016）最高法民申2373号]。
一、土地转让合同双方已共同达成土地转让价格的，该价格高于基准地价不构成显失公平的理由 庞大大同南郊投资有限公司诉大同市大昌风华汽车服务有限公司土地承包经营权转让合同纠纷二审民事判决书[山西省高级人民法院(2015)晋商终字第92号] 认为，“土地转让价格是否过高而显失公平。对于该争议焦点，大昌公司主张2014年签订的《土地转让合同》所约定的土地价款高于同类地价，显失公平。根据本院审理查明的事实，双方当事人于2014年签订的《土地转让合同》为有效合同，合同中约定的土地转让价款具体明确，并且双方对该价款均是明知的。虽然大昌公司提供的大同市市区土地基准地价表，以此证明约定的土地转让价格过高，但是该证据并不足以反驳双方共同达成土地转让价格的约定，故对其该主张，本院不予支持。”
二、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条并非认定土地转让合同无效的效力性强制性规定 内蒙古瑞安房地产开发有限责任公司与内蒙古金石蒙荣房地产开发有限公司建设用地使用权转让合同纠纷申诉、申请民事裁定书[最高人民法院(2015)民申字第3451号] 认为，“关于瑞安公司认为案涉合同存在恶意串通损害国家利益的无效情形。首先，现有证据并不能证明金石蒙荣公司存在与刘彬瑞恶意串通之情形。其次，《土地使用权出让转让条例》第二十六条规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。上述规定不应作为认定本案《土地使用权转让协议》无效的法律依据。瑞安公司关于原判决存在认定基本事实缺乏证据证明、适用法律确有错误的理由不成立。” |
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