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【案情简介】 近日，某市场监管局执法人员对其辖区内食品企业开展执法检查，发现个别企业打“擦边球”，存在超许可类别范围生产食品行为，如甲食品企业生产许可证核准的类别为水产品，其实际生产产品除了龙虾、鱿鱼、醉蟹等水产类产品外，还有熟制猪爪等肉制品。毋容置疑，甲企业生产肉制品超过了其许可的食品类别范围。 【处理意见】 对于甲企业的这一行为如何定性处理，市场监管局存在两种意见： 第一种意见认为，甲企业超出许可的类别范围生产食品行为，首先应当定性为“未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动”，适用《食品安全法》第一百二十二条给予没收违法所得和违法生产经营的食品、以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并给予罚款的处罚；同时，如果认定其已经变更生产的食品类别，对其“应当办理变更登记手续而未办理的”行为，可由原发证部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款。 第二种意见认为，该行为违反了国家食品药品监督管理总局发布的《食品生产许可管理办法》（总局第16号令）第三十二条：“食品生产许可证有效期内，现有工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项的，食品生产者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门提出变更申请。”应当适用《食品生产许可管理办法》第五十四条“违反本办法第三十二条第一款规定，食品生产者工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项，未按规定申请变更的，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款。”进行处理，即由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款”处理。 经会商，该市场监管局对甲企业生产肉制品的行为按第一种意见进行立案处理，即对超范围生产食品行为按无证生产进行查处。 【法律分析】 2010年6月1日施行的《食品生产许可管理办法》（质监总局第129号令）第三十条：企业应当在食品生产许可的品种范围内从事食品生产活动，不得超出许可的品种范围生产食品。第三十五条：违反本办法……、第三十条等规定，按照《食品安全法》（修订前）第八十四条规定处罚，即按照无证生产定性处罚。 因食品监管职能调整、《食品安全法》修订，加上国务院推进简政放权、转变政府职能等要求，国家食品药品监管总局对《食品生产许可管理办法》（以下简称《办法》）进行了修订并重新发布，与新《食品安全法》同步（2015年10月1日）施行。 《办法》规定：食品生产许可实行一企一证原则，即同一个食品生产者从事食品生产活动，应当取得一个食品生产许可证。食品药品监督管理部门按照食品的风险程度对食品生产实施分类许可。对生产多类别食品的，在生产许可证副本中予以注明。《办法》第十一条列出了申请食品生产许可31个食品类别。《办法》强调：从事食品生产活动，应当依法取得食品生产许可。但哪些情形属无证生产，没有列举。法律责任部分第五十四条容易让人误读。部分基层执法人员由于对该条文没有理解透彻，在案件办理中产生歧义。一些企业投机取巧，钻空子，认为只要有一张食品生产许可证，什么食品都可生产。 而《网络食品安全违法行为查处办法》（总局第27号令）第十六条：入网食品生产经营者应当依法取得许可，入网食品生产者应当按照许可的类别范围销售食品，入网食品经营者应当按照许可的经营项目范围从事食品经营。法律、法规规定不需要取得食品生产经营许可的除外。第三十八条：违反本办法第十六条规定，入网食品生产经营者未依法取得食品生产经营许可的，或者入网食品生产者超过许可的类别范围销售食品、入网食品经营者超过许可的经营项目范围从事食品经营的，依照食品安全法第一百二十二条的规定处罚。 《食品生产许可管理办法》与《网络食品安全违法行为查处办法》都是根据《食品安全法》制定的部门规章，法律效力一样，对同一类食品生产经营行为的规定应当一致。很显然，《食品生产许可管理办法》中的有关条文存在缺陷。 【体会建议】 不同类别的食品，其原辅料的相关要求、生产工艺、产品标准、产品检验等都有所不同，食品企业超范围生产食品，极易产生食品安全隐患。虽然食品生产许可实行一企一证，但这并不代表可以生产所有食品类别，国家应尽快对超范围生产食品行为作出明确的法律规定。 近期，笔者从某市中级法院对超范围生产食品的一个判例中得到启示，《食品生产许可管理办法》与《食品安全法》在对违法行为的定性上是一致的，均将未取得食品生产许可从事食品生产活动的行为定性为违法行为。《办法》第五十四条是对违反许可证件管理所应承担的法律责任的规定。企业认为取得一张食品生产许可证就可生产其他类别食品，系对法律的错误理解。按照修订后的《食品安全法》及《食品生产许可管理办法》的有关规定，超出食品生产许可证的许可范围、未经许可从事相应生产的行为仍属于未取得食品生产许可从事食品生产活动的违法行为。此外，从法律适用的延续性和修订后的《食品安全法》“严”字当头的立法宗旨看，修订前的《食品安全法》和2010年6月1日起施行的《食品生产许可管理办法》将超出许可类别范围生产食品作为未经许可从事食品生产活动的一种情形予以处罚，修订后的《食品安全法》及《食品生产许可管理办法》没有理由将处罚适用的情形作缩小解释，减轻违法者超出许可范围生产食品的法律责任。 令人欣慰的是，《食品安全法实施条例(修订草案送审稿)》已对超范围生产食品行为处理进行明确，其第一百七十五条规定：食品生产者超过许可的类别范围从事食品生产的，食品经营者超过许可的经营项目范围从事食品经营的，依照食品安全法第一百二十二条第一款的规定给予处罚，我们对《条例》的出台充满期待，同时期待国家总局尽快修订完善《食品生产许可管理办法》。（作者系泰州市食药监局工作人员） 食药法苑 食药企业及监管者的资讯新媒体
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