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导语 在已有的鼓励生育的政策中，现金补贴政策具有操作简单、作用直接、指向明确的特点，对鼓励生育有积极作用，其实施效果受补贴力度、父母受教育水平以及家庭收入等因素影响；税收优惠政策实施时间较晚，具有操作复杂、调节精细化等特点，但其作用尚未取得一致性的结论，其实施效果受育龄妇女年龄、教育水平以及家庭收入水平等因素影响；产假政策具有覆盖面广、历史悠久、制度完备等特点，对鼓励生育有积极作用，但效果较小，其实施效果受家庭收入、女性劳动供给等因素影响。国际上可供借鉴的经验包括：提高政策支持力度，及早进行干预，更容易产生效果；在干预政策的选择上，现金补贴政策可先于税收政策，产假制度可作为辅助，使政策之间形成配合；对政策进行精细化设计，如鼓励多孩和大家庭、男性产假等。 本文作者王颖，女，北京师范大学政府管理学院教授，博士生导师，管理学博士，主要从事人口与公共政策研究；孙梦珍，女，北京师范大学政府管理学院硕士研究生，主要从事人口与公共政策研究。本文载于《浙江大学学报（人文社会科学版）》2017年第5期。 过去38 年间，在生育率相对较低的发达国家中，出台鼓励生育政策的国家比重逐年攀升，从1976 年的21%上升至2009 年的55%。而当生育率低于1.8 时，66.7%的国家出台了鼓励生育政策；当生育率低于1.6 时，鼓励生育的国家占比上升至83%。但这些政策的实施背景、实施过程以及干预效果则散见于各个独立的、零散的研究中，缺乏系统的回顾和评价。国内学界对东亚国家特别是韩国和日本的政策介绍较多，也较为详尽，但对较早实施鼓励生育政策的西方国家的系统比较和回顾则非常少见，而这些政策实施的特定背景以及相应的效果分析，对中国未来的人口政策走向具有重要意义。
鼓励生育的政策要达到预期效果，还需要政府在文化环境、制度规定、资本供给和个人福利等方面提供保障。Marshall 也认为发达国家低生育率的部分原因在于对生育政策的干预不足，而资金的匮乏、法律合法性规定的限制和政策干预执行力度的不足则是生育政策实施的限制条件，因此在具体的实施方面，可供借鉴的具体做法包括：
(一)加大财政支持力度
现金补贴政策的有效性与其实施力度有关，补贴力度越大，政策实施效果越好。从已有经验来看，政府的财政支持力度直接与政策效果相关。例如，法国是欧洲出生率最高的国家之一，2010 年总和生育率是2.02，这得益于法国强有力的财政支持。2011 年，法国政府在鼓励生育方面的相关财政支出达到了830 亿欧元，占国内生产总值的5%。俄罗斯的生育水平近年来有大幅回升，与此相关的是政府的大规模财政投入，2014 年，俄罗斯联邦政府为鼓励生育的拨款达到了101 亿卢布(约合2.8 亿美元)。与此相对的是，意大利政府在刺激生育方面投入不足，尽管2014 年新出台的津贴制度增加了补贴额度，政府为家庭提供每月80 欧元津贴(法国为177 欧元)，该津贴将支付到婴儿3 岁生日为止(法国发放津贴到6 岁)，但年收入达到25 000 欧元以上的高收入家庭则无法获得津贴，这意味着三分之一的父母被排除在外。
(二)较早实施政策干预
从生育节点来看，法国是欧洲唯一一个还保持较高生育率的国家，这与其较早意识到生育危机，并及时采取鼓励生育政策有关。法国政府开始意识到生育问题并采取措施是在1918 年，此时法国的总和生育率为2.75，其鼓励生育政策的实施远早于其他同等生育水平的国家。如今生育问题比较严重的国家，一般都对生育问题干预较晚。如意大利1971 年才开始实施鼓励生育政策，此时其总和生育率为1.89；日本在1981 年才开始实施生育津贴，此时其总和生育率为1.74。因此，从各国的经验看，较早进行政策干预能够为政策的实施预留较大的可调节空间，也更容易产生效果。
(三)阶段性部署政策
从已有经验来看，由于实施起来比较简单方便，在鼓励生育的早期最先采用的一般是生育现金补贴政策，因此，在鼓励生育初期可以考虑这一政策，但要结合国家财政预算等因素，因地制宜地制定相应政策。除了现金补贴政策，税收政策可作为第二阶段的鼓励生育政策，因为在第二阶段各国家庭的收入水平都有所提升，税收对较高收入的家庭有更大的刺激作用。比如加拿大从1945 年开始实施税收政策来鼓励生育，美国从1997 年才开始实施税收政策等。产假制度的实施虽然相对较早，但当时更多的是为了保证工作权益和提高女性劳动供给；而从提升生育率的角度考虑，产假制度的实施年份相对较晚，可以在时间上和实施上作为与其他两种政策相互配合的辅助型鼓励生育政策。
(四)政策之间相互配合
政策内部配合。由于各种政策的特点、覆盖面、实施程序、显效时间的不同，各国在实施鼓励生育政策时往往同时采用多种政策，从而起到互相补充、互相增强的作用。比较常见的是现金补贴政策与产假制度结合，在享受产假的同时也有育儿补贴。有些国家规定有资格享受产假的家庭才能申请育儿补贴；而有些国家则将多种政策组合起来，陆续推出，以期短时期内取得增强的效果。例如法国在1918 年实施现金补贴，在1920 年就开始实施税收优惠制度，扩大鼓励生育的政策效果；俄罗斯的鼓励生育政策包括对生育第二个及更多婴儿的家庭提供补贴，允许产妇享受140 天全额津贴产假，向多子女家庭免费提供住房用地，对生育超过10 个孩子的妇女授予“英雄母亲”荣誉称号并给予物质奖励等一系列措施。
政策外部配合。除了生育政策之间的配合，Miljkovic 等学者也认为单独的鼓励生育政策对生育率的积极影响很小，但与一些其他社会经济因素如就业和移民政策等配合，则会产生更大的影响力。例如，在俄罗斯，创造更多的就业机会和改善医疗保健的综合的经济政策对总和生育率的积极的影响大于单一的奖励性政策。此外，政策实施环境也是必要的保障。在实施税收优惠政策之前，需要为税收优惠政策提供合法身份，需要通过一系列立法措施，如西班牙的税收优惠制度对税收减免额度与比例有严格的规定，实施过程中需要严格按照法律规定进行税收减免和扣除。
(五)政策内容精细化设计
不同的鼓励生育政策的效果各不相同，为了更好地提高政策的效度，应该更有针对性地对政策内容进行精细化设计。在政策的指向性方面，鼓励一户多孩的政策更容易产生影响，法国、意大利、芬兰等国家的经验表明，多孩政策对高次序出生的孩子效果明显，因而鼓励多孩和大家庭的政策在提升生育率方面应该优先考虑。税收政策可以通过更为精细化的设计对不同特征的群体进行针对性调节，税收减免的额度和比例因孩子的出生次序、年龄、家庭收入水平的变化而变化。法国的经验表明，富有家庭比贫穷家庭更容易受到税收优惠政策的刺激，因此，与现金补贴相反，税收优惠应向家庭收入水平更高的富裕家庭倾斜。产假方面，男性产假是一个创新，以法律形式承认了新生儿父亲在照顾婴幼儿方面的作用。瑞典等国的经验表明，应该充分认识到，在新生儿父亲陪护假和父母育儿假制度中融入家庭角色的性别平等观念，通过法律规定父亲的家庭责任，不仅能促进男女两性职场中的机会平等和家务劳动中的责任分担，而且有利于消除就业性别歧视。  |
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