关于省级旅游管理体制改革，这是一份有分量的调研报告

思考

为加快推进全域旅游发展，充分发挥旅游业在国民经济发展和民生改善中的积极作用，全国各省、自治区和直辖市党委政府以成立旅游发展委员会为契机，在主要职能、处室设置、人员编制和工作机制等旅游管理体制上开展改革创新，探索建立适应大旅游、大产业、大市场要求的旅游宏观管理体制。

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全国省级旅游管理体制改革的基本情况

自2009年海南省在全国率先成立省旅游发展委员会以来，全国省级旅游管理体制迎来了重大变革。特别是近年来，随着全域旅游的推进，省级旅游管理体制改革风潮席卷全国，“星星之火”已呈燎原之势。

目前，全国共有24个省（区、市）成立了旅游发展委员会。按成立先后排序，依次是海南省、北京市、云南省、江西省、广西壮族自治区、西藏自治区、四川省、宁夏回族自治区、湖北省、黑龙江省、河北省、辽宁省、甘肃省、贵州省、山东省、湖南省、青海省、山西省、吉林省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、陕西省、福建省和安徽省。浙江等省已向中央机构编制委员会申请成立旅游发展委员会。

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省级旅游管理体制改革的主要内容

（一）主要职能

从率先开展旅游管理体制改革的省份来看，主要通过成立旅游发展委员会来解决旅游管理小体制与旅游发展大产业之间的矛盾，以管理体制改革进一步释放旅游发展的动力和催生旅游发展的活力。主要有以下几个特点：

一是由政府直属机构调整为政府组成部门。省级旅游部门“局改委”后，均实现了从政府直属机构到政府组成部门的转变，旅游管理的职能得到了进一步强化，旅游协调的作用得到了进一步提升。之前，不少省份都有旅游发展领导小组等议事协调机构，但议事协调机构具有临时性，不能彻底有效地解决旅游发展各部门之间“统”的问题。成立旅游发展委员会后，省级旅游主管部门由原来单一的行业主管部门升格为政府综合协调部门，在旅游发展中能够充分协调发改、财政、国土、建设、交通、商务、文化、工商等诸多部门的力量，更好地推动旅游产业的发展。

二是进一步增强综合协调职能。新成立的省级旅游发展委员会，在原有旅游局职能的基础上，进一步增强了综合协调职能，旅游管理实现了从部门管理到行业管理和产业统筹的转变，旅游发展实现了从单一部门推动向部门综合联动的转变。综合起来，主要增加或加强了以下职能：

1.统筹监督管理。海南省明确加强省旅游发展委员会的旅游综合协调职能，旅游规划、旅游资源开发、旅游市场监管、旅游安全、旅游交通、航权开放、免税免签以及发展旅游新业态等工作由省旅游发展委员会组织专题调研，提出目标和决策措施，省政府向有关部门下达文件，省旅游发展委员会监督落实。北京、广西、宁夏、贵州、新疆等省（区、市）增加了省级旅游发展委员会统筹协调旅游相关行业和部门的旅游发展、监督管理职责。

2.旅游项目审核。海南、贵州等省明确重大旅游项目建设论证和审核由省级旅游发展委员会牵头组织，有关部门在审批或审核前应当书面征求省级旅游发展委员会的意见。北京、江西、广西、四川、宁夏、河北、新疆、陕西等省（区、市）明确由省级旅游发展委员会会同有关部门开展重大旅游项目建设的指导、协调、服务和推进工作。

3.旅游资源开发。北京、江西、西藏、山东、新疆、广西、吉林等省（区、市）明确由省级旅游发展委员会负责统筹全省（区、市）旅游资源的普查、规划，统筹协调各类旅游资源的开发、利用与保护工作。四川、宁夏、河北等省（区）明确省级旅游发展委员会统筹全省（区）跨区域旅游资源规划、开发、整合及利用工作。

4.旅游交通发展。海南省明确旅游交通运输由省交通运输管理部门负责，省旅游发展委员会协调管理；明确航权开放，海、空国际（含港澳台）航线、航班、邮轮游艇（船）审核或审批由省航权办、民航、交通等部门负责，省旅游发展委员会参与审核。吉林省明确由省旅游发展委员会负责全省航线开发和旅游通用航空相关工作。

5.旅游市场监管。海南省明确旅游市场整治由省工商、公安、交通、技术监督、卫生、物价等部门按照职责分工负责，省旅游发展委员会牵头协商。河北、山东等省建立健全旅游市场综合执法和联合执法机制，维护旅游消费者和经营者合法权益。山西、陕西等省强化全省旅游市场秩序和服务质量的综合监管，建立健全旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一受理等综合监管机制，引导全社会文明旅游。海南省明确旅游收费标准制定由省物价管理部门负责，省旅游发展委员会参与审核。

6.重大节庆会展。河北省明确由省旅游发展委员会组织协调重大旅游节庆和会展活动，培育旅游品牌。海南省明确组织国际会议、赛事和会展由省文化、商务等有关部门按照职责分工负责，省旅游发展委员会配合协调。

7.旅游产业融合。海南省明确旅游新业态由省旅游发展委员会会同省发改、建设、海洋渔业、农业、国土资源等部门按照职责分工规划建设。江西、西藏、河北、辽宁、陕西、山东、吉林等省（区）明确由省级旅游发展委员会负责统筹推进全省旅游业与相关领域、产业的融合发展，培育旅游新产品和新业态，组织构建旅游产业体系。

8.公共服务体系。北京市旅游发展委员会承担旅游公共服务体系建设和管理的责任，组织协调公共服务设施建设、改造工作，建立健全旅游集散体系、咨询服务体系和旅游公共服务信息网络体系。云南、江西、广西、西藏、四川、宁夏、河北、辽宁、贵州、山东、山西、吉林、新疆、陕西等省（区）均加强了省级旅游发展委员会协调推进全省（区）旅游公共服务体系规划、建设、改造和管理工作的职责，优化旅游环境，推动旅游服务的便利化。

9.旅游投资促进。北京和宁夏省级旅游发展委员会承担会同有关部门开展旅游产业投资促进的协调和服务工作职责。辽宁省旅游发展委员会承担配合有关部门做好招商引资工作，参与重大招商引资活动，负责招商引资项目的跟踪落实和相关指导、协调、服务工作职责。西藏自治区旅游发展委员会负责旅游行业的招商引资具体工作。

10.旅游发展资金。吉林省旅游发展委员会负责管理省旅游产业发展引导资金。陕西省旅游发展委员会会同有关部门统筹安排省级旅游专项资金，引导金融资本投资旅游业。

11.旅游安全管理。海南省规定旅游安全工作由省公安、安全生产、技术监督、卫生等部门按照职责分工负责，由省旅游发展委员会监督落实。北京、云南、江西、广西、宁夏、河北、新疆等省（区、市）规定由省级旅游发展委员会负责旅游安全的综合协调和监督管理，制定旅游行业突发事件应急预案并组织实施，协调相关部门建立旅游应急救援体系。山东省规定由省旅游发展委员会负责旅游安全的综合协调和对旅行社安全生产进行监督管理，指导旅游突发事件应急救援工作。四川、陕西等省规定由省旅游发展委员会会同有关部门指导旅游安全、旅游应急救援等工作。

三是实行兼职副主任或兼职委员制度。云南、新疆、北京、江西等省级旅游发展委员会实行了兼职副主任或兼职委员制度。其中，云南有10家省级有关部门、新疆有6家省级有关部门的相关领导兼任省（区）旅游发展委员会副主任，参与重大旅游项目协调工作；北京和江西分别有6家省级有关部门的相关领导兼任市（省）旅游发展委员会委员，依法参与旅游管理工作。

四是明确旅游与相关部门的职责分工。部分省级旅游发展委员会新的“三定”方案，对省级旅游发展委员会与其他相关职能部门的职责分工做了进一步明确。特别是山东省新下发的省旅游发展委员会“三定”方案，在旅游资源利用和保护，重大旅游项目策划和审核，以及旅游市场联合开发和营销推广等方面，对省旅游发展委员会与各个相关职能部门的职责分工一一做了罗列，旨在解决部门之间职责边界不清、权力交叉重复、工作推诿扯皮以及资源管理分散、部门分割管理等问题。

（二）机构设置

各省（区、市）在成立旅游发展委员会后，对内设机构名称做了不同程度的调整，机构数量有不同程度的增加。通过对全国24个省级旅游发展委员会的机构设置进行梳理（因有8个省级旅游发展委员会未出台新的“三定”方案，现以已有的“三定”方案作为统计依据），省级旅游发展委员会的内设机构编设和数量情况如下：

1.内设机构编设。

全国省级旅游发展委员会的内设机构主要有：

（1）办公室。

（2）综合协调处。

（3）财务统计处。

（4）政策法规处（或综合法规处、法规统计处、运行监测处、考核处）。

（5）产业促进处（或产业发展处、产业协调处）。

（6）规划发展处（或规划处、产业规划处、规划建设处、规划项目处）。有的省级旅游发展委员会将规划发展处划分成旅游规划处（负责旅游资源普查、旅游产业规划、旅游标识体系、旅游景点服务标准等工作）和旅游开发处（负责旅游项目建设论证和审核、旅游商品开发、旅游景区管理、旅游项目招商引资、旅游发展基金管理、重大旅游项目招标投标等工作）。

（7）公共服务处（或旅游环境与公共服务处、信息与公共服务处、新闻网络信息处、智慧旅游促进处）。

（8）市场开发处（或市场促进处、市场推广处、市场宣传处、宣传推广处、交流合作处、旅游促进与合作处、旅游促进与对外合作处、城市形象与市场推介处）。有的省级旅游发展委员会将市场开发处划分成国内市场开发处（或国内市场推广处、国内(港澳台)旅游事务处）和国际市场开发处（或国际市场推广处、对外联络处、国际旅游促进处、国际及港澳台旅游事务处）。

（9）行业管理处（或监督管理处、质量规范管理处、质量监督管理处、行政审批处、审批办、行政许可处、安全与应急处、安全监督处）。有的省级旅游发展委员会将行业管理处划分成行业管理、行政审批、旅游安全等多个处室。

（10）文化会展处（或高端旅游发展处、大型活动处、区域合作与会展处）。

（11）旅游消费促进处。

（12）人事教育处（或组织人事处、政工人事处、人事与人才处、人力资源处、教育培训处、离退休干部处）。有的省级旅游发展委员会将人事教育处划分成人事、培训、离退休干部等多个处室。

（13）机关党委。

2.内设机构数量。

经统计，24个省级旅游发展委员会中，内设机构数量15个的有1家（北京），12个的有2家（海南、吉林），11个的有1家（云南），10个的有3家（广西、四川、甘肃），9个的有9家（江西、西藏、湖北、黑龙江、河北、贵州、山东、青海、山西），8个的有7家（宁夏、辽宁、湖南、新疆、内蒙古、陕西、安徽），7个的有1家（福建）。从数量上看，内设机构在9个（含）以上的有16家，占66.7%。

（三）人员编制

各省（区、市）成立省级旅游发展委员会后，人员编制数量有了不同程度的增加。通过梳理，省级旅游发展委员会的行政机关编制和委领导编制情况如下：

1.行政机关编制。

经统计，24个省级旅游发展委员会中，行政机关编制100名以上的有1家（北京108名），占4.2%；70名以上的有1家（海南74名），占4.2%；60名以上的有4家（云南69名、贵州66名、青海66名、河北64名），占16.7%；50名以上的有12家（广西59名、湖北58名、吉林58名、新疆57名、陕西57名、山东56名、甘肃56名、黑龙江55名、江西54名、湖南53名、四川52名、西藏51名），占50.0%；40名以上的有5家（宁夏49名、山西47名、辽宁43名、福建44名、安徽45名），占20.8%；30名以上的1家（内蒙古31名），占4.2%。从行政机关编制人数上看，机关编制人数超过50名的有18家，占75.0%。

2.委领导编制。

经统计，24个省级旅游发展委员会中，委领导职数7名的1家（西藏），委领导职数6名的3家（四川省旅游发展委员会编主任1名、副主任3名、机关党委书记1名、旅游总监1名；湖北省和贵州省旅游发展委员会编主任1名、副主任4名、总规划师1名），委领导职数5名的6家（北京、广西、甘肃、山东、内蒙古等旅游发展委员会编主任1名，副主任4名；海南省旅游发展委员会编主任1名，副主任3名，总规划师1名）。

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对省级旅游管理体制改革工作的建议

目前，全国还有7个省（市）未成立省级旅游发展委员会，湖北、黑龙江、甘肃、湖南、青海、内蒙古、福建、安徽等8个省级旅游发展委员会正在编制新的“三定”方案。为更好地强化和发挥省级旅游主管部门在旅游产业促进和管理方面的统筹协调职能，有效整合管理资源，建立“权责统一、精简高效、协调有力”的旅游产业管理体制，通过对省级旅游发展委员会新出台的“三定”方案的梳理，对开展省级旅游管理体制改革工作提出如下建议：

（一）主要职能

根据《旅游法》相关规定，建议在原旅游局职能的基础上，重点增加或加强统筹监督管理、旅游项目审核、旅游资源开发、旅游交通发展、旅游市场监管、重大节庆会展、旅游产业融合、公共服务体系、旅游投资促进、旅游发展资金和旅游安全管理11个方面的主要职能。在此基础上，建议参照山东省的做法，在新的“三定”方案中对省级旅游发展委员会与相关职能部门的职责分工做进一步明确，如在旅游资源利用和保护，重大旅游项目策划和审核，旅游市场联合开发和营销推广，组织重大节庆会展，发展旅游新业态，旅游公共服务体系建设，以及发展乡村旅游和民宿经济等涉及多个部门职能的工作，对省级旅游发展委员会与各相关部门的职责边界做一个系统的梳理，有助于形成统分结合、各司其职、合力推动的工作局面。

（二）机构设置

针对省级旅游发展委员会主要职能增加和加强的实际，相对于原省级旅游局的机构设置，我们认为加强或新增以下几个处室的编制和职能比较迫切：

1.综合协调处。新成立的省级旅游发展委员会最大的特征是增加和强化了综合协调职能，其中涉及大量与相关部门和旅游产业发展的综合协调和联络工作。因此，需要成立一个单独的处室来归口研究和协调解决跨部门、跨区域以及涉及旅游业发展的重大问题，推动区域旅游合作体系建设。

2.公共服务处。在大力推进全域旅游发展的新形势下，对旅游公共服务体系建设和管理提出了更新更高的要求。因此，需要成立一个单独的处室来负责全域旅游公共服务体系规划建设和管理工作，组织协调公共景观标识、引导标识、服务标识与无障碍设施等旅游公共服务设施的建设、改造和管理，建立健全旅游集散体系、咨询服务体系和旅游公共服务信息网络体系，推动旅游服务便利化。

3.产业促进处。部门合作、产业联动、业态融合是旅游业发展的永恒主题。旅游产业综合性、依托性的特点，决定了旅游资源与产品的开发离不开相关行业、部门的共同参与。因此，需要成立一个单独的处室来组织协调与相关部门的融合类旅游产品的开发工作，做好“旅游+”的文章，不断丰富完善旅游业态和旅游产品体系。

4.文化会展处。文化会展旅游在中国是一项新兴的产业，在直接创造经济效益的同时，对促进当地经济社会发展、提升当地旅游的知名度和美誉度有极大的推动作用。尤其承办国际性会议和赛事，对旅游业发展的拉动作用更为明显。因此，需要成立一个单独的处室来组织协调国际会议、赛事、重大旅游节庆和会展活动，完善文化会展旅游运作模式，培育和做大做强文化会展旅游品牌。

此外，各省可结合实际，进一步增强规划、市场等处室的编制和力量。可参照部分省级旅游发展委员会的做法，将规划发展处划分成旅游规划处和旅游开发处，将市场开发处划分成国内市场开发处和国际市场开发处。

（三）人员编制

综合对比省级旅游发展委员会的人员编制，省级旅游主管部门宜增加行政机关编制、委领导编制以及实行兼职副主任或兼职委员制度。

1.行政机关编制。对比24个省级旅游发展委员会的行政机关编制数量，编制人数在50名以上的占到了总数的75.0%，编制人数在50-60名之间的占到了总数的50.0%。各省宜结合实际，进一步增加省级旅游发展委员会的行政机关编制。

2.委领导编制。经统计，全国24个省级旅游发展委员会中，已有10个省级旅游发展委员会的委领导编制数超过了5个。各省宜结合实际，进一步增强省级旅游发展委员会的领导力量。

3.实行兼职副主任或兼职委员制度。为进一步增强省级旅游发展委员会的综合协调能力，有效地推进旅游产业发展，建议参照云南、新疆、北京、江西等省（区、市）旅游发展委员会的做法，实行兼职副主任或兼职委员制度，安排发改、财政、国土、建设、交通、商务、文化、工商等相关部门领导兼任省级旅游发展委员会的兼职副主任或兼职委员，以便协调旅游管理工作。

（四）工作机制

在省级旅游发展委员会主任、副主任负责组织开展日常工作的基础上，为更好地发挥职能，强化组织协调和管理监督作用，建议进一步完善旅游发展工作机制。

1.建立综合协调会议制度。建立由省级旅游发展委员会主任、副主任和兼职副主任及省级相关部门负责人参加或列席的工作例会制度、办公会制度和专题会议制度，通报工作情况，履行省级旅游发展委员会综合协调职能，研究协调涉及旅游产业发展的重大问题，部署阶段性工作，督查督办分解工作。

2.建立省部合作联系制度。建立省级旅游发展委员会领导与有关部委间的省部合作工作联系制度，通报省部合作工作进展情况，落实省部合作协议内容，协调解决旅游产业改革发展建设中面临的重大问题，争取国家相关部门的政策支持。

3.建立目标责任考核制度。完善对各市政府、省级有关部门的旅游产业发展目标责任考核制度，建立跟踪督查和阶段性问责的约谈机制，组织考核评定和实施奖惩。 （作者单位：浙江省旅游局）

原题：《对省级旅游管理体制改革的调研与思考》

编辑：陈静