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【审判规则】 行政机关的违法行政行为导致行为人污染环境，持续性侵害社会公共利益，经检察机关提出检察建议后仍未制止行为人的侵害行为。在此情况下，无提起公益诉讼主体资格的社会组织时，检察机关可以作为公益诉讼人就上述行政违法行为以及民事争议向人民法院提起行政附带民事诉讼。 【关 键 词】 行政 环境与资源保护法学 水污染责任 民事侵权行为 行政监管 检察机关 行政公益诉讼 主体资格 【基本案情】 2012年，因江源区中医院建设的综合楼无污水处理系统且未经环保验收即投入使用，医疗污水经消毒粉处理后直接在周边排放，导致地下水及土壤被污染。2014年，江源区中医院进行改建时因未执行“三同时”制度，由环保局对其作出罚款、责令改正、限期办理环保验收的行政处理。在建设污水处理系统资金未到位的情况下，江源区中医院继续违法排放医疗污水。2015年，白山市江源区卫生和计划生育局在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下，对其《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。检察机关在履行职责时发现上述情况，并提出检察建议，但医疗污水违法排放损害社会公共利益的情况仍在继续。经查，吉林省内无提起公益诉讼主体资格的社会组织。 检察机关提起行政附带民事公益诉讼，诉求判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水，确认江源区卫生和计划生育局校验监管行为违法，并要求江源区卫生和计划生育局立即履行法定监管职责责令江源区中医院有效整改建设污水净化设施。 【争议焦点】 行政机关的违法行政行为导致民事侵权行为的发生，严重的损害环境，侵害了社会公共利益。检察机关在履责时发现上述情况，且无适格主体能够提起公益诉讼。在此情况下，检察机关能否提起行政附带民事公益诉讼。 【审判结果】 一审法院判决：确认被告江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对被告江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；判令被告江源区卫生和计划生育局履行监督管理职责，监督被告江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改。被告江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。 宣判后，被告江源区卫生和计划生育局、被告江源区中医院均未提起上诉，公诉机关亦未提出抗诉，判决已发生法律效力。 【审判规则评析】 根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的有关规定可知，检察机关在符合一定的条件下，可以作为公益诉讼人提起公益诉讼。第一，检察机关需要在履行职责的过程当中发现行政机关的违法行政行为是导致民事侵权行为的前提条件，该违法行为侵害了社会公共利益，并且仍在持续侵害中。其中，检察机关的职责包括侦查、监督、审查起诉、抗诉等。第二，对于已发生的损害社会公共利益的行为，在没有符合法律规定的适格主体或者适格主体不提起公益诉讼时，检察机关可以公益诉讼人的身份向人民法院提起诉讼。据此可知，检察机关能够以公益诉讼人的身份提起诉讼需要同时符合以上两个条件。检察机关在以公益诉讼人的身份对行政机关违法行为提起行政诉讼的同时，对于涉及的相关民事争议，可以一并提起附带民事诉讼，人民法院可以对民事诉讼一并审理。 行为人因违法排放医疗废水的行为导致环境污染，损害了社会公共利益。具有监督管理职责的行政机关未及时纠正行为人的侵权行为，且作出了错误的行政行为，导致行为人排放医疗废水污染环境的侵害行为仍在继续。首先，检察机关在履行职责的过程当中发现了行政机关的违法行政行为，提出了检察建议，但该行政机关未能有效制止行为人的侵权行为，导致环境受到持续性侵害，损害了社会公共利益。其次，经过查询得知，就本次环境污染侵权事件，该地区不具有提起公益诉讼主体资格的社会组织。综上，检察机关在行政机关违法行政行为导致行为人持续性污染环境，损害社会公共利益的情况下，可以作为公益诉讼人提起行政诉讼，并就相关的民事纠纷提起行政附带民事诉讼。 【适用法律】 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条 在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。 在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。 第二十三条 人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，本办法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定。 最高人民检察院2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条 人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。 人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。 第二条 人民检察院提起民事公益诉讼的案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖。 有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。 上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。 有管辖权的人民检察院认为有必要将本院管辖的民事公益诉讼案件交下级人民检察院办理的，应当报请其上一级人民检察院批准。 第二十八条 人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。 人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。 第二十九条 人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。 违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市（分、州）人民检察院管辖。 有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。 上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。 第五十六条 本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。 最高人民法院2016年《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四条 人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。民事公益诉讼的被告是被诉实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。 第十四条 人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。 【法律文书】 行政起诉状 行政答辩状 律师代理意见书 行政附带民事一审判决书 【效力与冲突规避】 指导性案例 有效 参照适用
白山市江源区卫生和计划生育局、江源区中医院水污染责任纠纷案
【案例信息】 【中 法 码】环境与资源保护法·环境污染防治法·水污染防治法·行政监管 (E0201041) 【案 由】 水污染责任纠纷 【判决日期】 2016年07月15日 【权威公布】 最高人民检察院2017年01月04日发布(检例第29号) 【部门体系】 环境与资源保护法学 【检 索 码】 C0409352+2JLBS++0316B 【审理法院】 吉林省白山市中级人民法院分院 【审级程序】 第一审程序 【原 告】 白山市人民检察院 【被 告】 白山市江源区卫生和计划生育局 江源区中医院
【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容) 《刑事判决书》 公益诉讼人：白山市人民检察院。 被告：白山市江源区卫生和计划生育局、江源区中医院。 2012年，吉林省白山市江源区中医院建设综合楼时未建设污水处理设施，综合楼未经环保验收即投入使用，并将医疗污水经消毒粉处理后直接排入院内渗井及院外渗坑，污染了周边地下水及土壤。2014年1月8日，江源区中医院在进行建筑设施改建时，未执行建设项目的防治污染措施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，江源区环保局对区中医院作出罚款行政处罚和责令改正、限期办理环保验收的行政处理。江源区中医院因污水处理系统建设资金未到位，继续通过渗井、渗坑排放医疗污水。 2015年5月18日，在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下，江源区卫生和计划生育局对区中医院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。 2015年11月18日，吉林省白山市江源区人民检察院向区卫生和计划生育局发出检察建议，建议该局依法履行监督管理职责，采取有效措施，制止江源区中医院违法排放医疗污水。江源区卫生和计划生育局于2015年11月23日向区中医院发出整改通知，并于2015年12月10日向江源区人民检察院作出回复，但一直未能有效制止江源区中医院违法排放医疗污水，导致社会公共利益持续处于受侵害状态。 经咨询吉林省环保厅，白山市环保局、民政局，吉林省内没有符合法律规定条件的可以提起公益诉讼的社会公益组织。 2016年2月29日，白山市人民检察院以公益诉讼人身份向白山市中级人民法院提起行政附带民事公益诉讼，诉求判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水，确认江源区卫生和计划生育局校验监管行为违法，并要求江源区卫生和计划生育局立即履行法定监管职责责令区中医院有效整改建设污水净化设施。白山市人民检察院认为： 一、江源区中医院排放医疗污水造成了环境污染及更大环境污染风险隐患。经取样检测，医疗污水及渗井周边土壤化学需氧量、五日生化需氧量、悬浮物、总余氯等均超出国家规定的标准限值，已造成周边地下水、土壤污染。鉴定意见认为，医疗污水的排放可引起医源性细菌对地下水、生活用水及周边土壤的污染，存在细菌传播的隐患。 二、江源区卫生和计划生育局怠于履行监管职责。江源区卫生和计划生育局对辖区内医疗机构具有监督管理的法定职责。江源区人民检察院发出检察建议后，江源区卫生和计划生育局虽然发出整改通知并回复，并通过向江源区人民政府申请资金的方式，促使区中医院污水处理工程投入建设。但江源区中医院仍通过渗井、渗坑违法排放医疗污水，导致社会公共利益持续处于受侵害状态。 三、江源区卫生和计划生育局的校验行为违法。卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第三十五条、《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第四十四条规定，医疗机构申请校验时应提交校验申请、执业登记项目变更情况、接受整改情况、环评合格报告等材料。在江源区中医院未提交环评合格报告的情况下，江源区卫生和计划生育局对区中医院的《医疗机构执业许可证》校验为合格，违反上述规章和规范性文件的规定，江源区卫生和计划生育局的校验行为违法。 2016年5月11日，白山市中级人民法院公开开庭审理了本案。同年7月15日，白山市中级人民法院分别作出一审行政判决和民事判决。行政判决确认江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；判令江源区卫生和计划生育局履行监督管理职责，监督江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改。民事判决判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。 一审宣判后，江源区卫生和计划生育局、中医院均未上诉，判决已发生法律效力。
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