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原标题：关于重庆市学前教育发展情况的调研报告 为全面深入了解全市学前教育发展情况，准确掌握发展中存在的问题，积极推进本届市人大常委会立法规划预备项目《重庆市学前教育条例》的制定工作，市人大教科文卫委员会于2014年11月至2015年3月开展了学前教育工作情况调研。调研组听取了市教委的工作汇报，实地调研了万州区、渝中区、南岸区、永川区、巫山县，并委托黔江区、綦江区、彭水自治县等12个区县（自治县）开展调研，了解了我市学前教育发展情况、发展中存在的问题，提出了推动学前教育发展的建议意见。 一、全市学前教育快速发展 2011年，国家为切实解决老百姓反映强烈的“入园难、入园贵”问题，在全国范围内启动实施了第一期学前教育三年行动计划。我市各级政府按照国家的统一部署，认真贯彻落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号），从增加投入、整合资源、补充教师、提升质量、规范管理等方面加大工作力度，推进全市学前教育发展，经过三年多的努力，初步构建起“广覆盖、保基本、多形式”的学前教育服务体系。 （一）各级政府积极推进学前教育发展 市政府于2011年下发了《关于加快学前教育发展的意见》（渝府发〔2011〕46号），制定我市《学前教育三年行动计划》，将学前教育事业规划建设、财政投入、队伍建设、扩大普惠资源等作为政府履行学前教育工作责任的重要内容。市政府建立了学前教育联席会议制度，分管副市长担任组长，19个市级有关部门和单位负责人为成员，研究确定发展中的重大事项。各区县（自治县）依据全市学前教育专项规划，制定了本地学前教育三年行动计划，明确发展目标任务，强化工作措施。市政府连续两年对学前教育进行专项检查，督促学前教育各项政策措施落到实处。 （二）“入园难”得到初步缓解 市政府结合五大功能区域发展战略，出台指导意见优化调整幼儿园布局结构，努力扩大学前教育资源。在城市，多渠道、多形式、多元并举发展幼儿园；在农村，政府加大投入，扩大学前教育资源，推进乡镇公办中心幼儿园建设，向边远山区辐射举办分园或设幼儿班（点），多形式保障农村适龄幼儿入园。2011～2013年，全市共新建、改扩建幼儿园1170所，2013年底全市各级各类幼儿园总量达7436所，比三年前增加842所；学前三年毛入园率提高到76.5%，比三年前提高5.6个百分点，初步缓解了“入园难”。 （三）“入园贵”有所改善 为扩大学前教育资源，惠及更多的老百姓，我市在全国率先出台普惠性幼儿园认定和管理办法，实行生均公用经费补助政策，按照公办园（教育部门办的幼儿园）、集体企事业单位办园、民办园分别进行每生每年补助200元、300元、400元，引导全社会发展普惠性幼儿园。2013年底全市普惠园总量达3601所，占全市幼儿园总数的48%，普惠园在园幼儿占全市在园幼儿总数的70%。我市还出台《关于进一步规范我市幼儿园收费行为的通知》，规定幼儿园收费项目和收费标准，公办园全面实行政府指导价，民办园实行成本核算、收费备案、收费公示，普惠园限制收费最高价。同时实行困难幼儿入普惠园的资助政策，免除就读普惠园城乡低保家庭幼儿、孤儿、残疾幼儿等家庭经济困难幼儿保教费和生活费，财政按照每生每年2160元的标准补助幼儿园。三年来，全市共资助困难幼儿20.41万人次，资助经费3.53亿元。 （四）师资队伍建设得到加强 我市加强幼儿师资队伍建设，办好师范类高校学前教育专业，开展中专（职高）学前教育专业办学质量评估，2013年全市开设学前教育专业院校达35所（中专26所，专科及以上9所），当年招生1.06万人。财政保障在编教师工资待遇，绩效工资核定与发放倾斜支持长期在基层农村和艰苦边远地区工作的公办幼儿教师，近三年落实了部分编制，并实行公招，部分中小学富余教师转岗培训从事幼教工作，补充幼儿园保教人员。2013年底，全市实有幼儿保教人员4.86万人，其中在编幼儿教师7152人（三年来公招、转岗近2000人）。对公办和民办幼儿教师统一安排参加国家级培训、市级培训和区县级培训，三年来累计培训幼儿教师2万多人。 （五）学前教育规范化管理不断加强 为加强对幼儿园的监管和指导，修订了我市幼儿园办园标准和保教常规要求，完善了准入制度、严把准入关。加强动态监管，坚持幼儿园等级管理制度及年检制度，重点对办园条件、办园资质、经费保障、教师资格、办园行为、收费等进行监管。建立幼儿园信息公示制度，及时发布幼儿园基本信息，接受社会监督。贯彻落实教育部《3～6岁儿童学习和发展指南》，遵循幼儿发展规律，规范保教工作，努力纠正“小学化”现象，幼儿园实施语言、艺术、科技、社会、健康教育和保育的质量明显提高。 二、学前教育发展中存在的主要问题 我市实施学前教育三年行动计划成效明显，但与国务院“构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”的要求还存在差距。从我市实施国家三年学前教育行动计划情况看，全市学前教育三年毛入园率按计划2013年底应达到78%，实际达到76.5%，差目标进度1.5个百分点，涉及儿童约1.48万人。主要是边远贫困地区影响了全市的进度，如巫山县、彭水自治县等学前教育三年毛入园率分别仅为68%、67%。我市学前教育仍然是各类教育中的薄弱环节。 （一）学前教育资源总量不足、分布不均衡 我市作为最年轻的直辖市，学前教育事业底子薄、基础差，随着经济的快速发展和城镇化的加速推进，现有学前教育资源无法满足实际需要，总量不足与分布不均衡的问题并存。 从总量看，2013年全市有适龄幼儿114.34万人，其拥有的7436所幼儿园，小、中、大班各有6521个、8471个、13268个，按标准班额（小、中、大班分别不超过25人、30人、35人）计算最多只能满足88.15万适龄幼儿接受学前教育，目前在园幼儿89.33万人，仍有25.01万适龄幼儿没有入园。调研了解到，城区幼儿园、优质幼儿园大班额问题尤为突出，平均班额超过40人，有的班级甚至达到70人，资源总量不足导致的入园矛盾仍然存在。 从布局看，学前教育资源存在五个方面的不均衡：一是城市和农村入园情况不均衡。农村幼儿入园率偏低，特别是集中连片贫困地区、人口分散地区、留守儿童集中地区“入园难”问题仍比较突出。二是城市老区和新区发展不均衡。老区规划滞后、土地紧张、人口密集，学前教育资源严重不足。如渝中区大坪地区在园幼儿约3498人，没有公办幼儿园，仅有的公办性质园和民办园最多能容纳2945人；黔江区老城区适龄幼儿约9000人，现有幼儿园最多只能容纳7000人。新区由于“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排”的规定落实不好，多数办成了收费较高的民办园，家庭入园负担较重。三是公办园和民办园发展不均衡。国务院提出了“大力发展公办幼儿园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务”，而全市教育部门办的独立建制公办园240所，仅占全市独立建制幼儿园的5%。公办园稀缺，民办园体量大，难以支撑广覆盖、普惠有质量的公共服务体系的建立。四是普惠园和非普惠园分布不均衡。普惠园城区少、农村多，如主城区普惠园平均覆盖率为37%，低于全市11个百分点，主城区以民办园为主体，引导民办园走普惠道路及可持续发展日益艰难。五是优质幼儿园与一般幼儿园分布不均衡。全市仅有549所一级幼儿园，仅占全市总量的7%，且主要集中在城市中心区域，如主城区一级幼儿园占全市总量的46%。 （二）学前教育财政投入偏低 国务院明确提出，发展学前教育必须坚持政府主导，落实政府责任。市与区县普遍反映，目前各级政府安排的学前教育资金不足，财政投入偏低。 从全市层面看，2011～2013年全市学前教育财政资金安排分别为5.4亿元、13.3亿元、11.2亿元，占全市财政教育资金比例分别仅为1.42%、2.56%、2.16%，与学前教育作为国民教育体系重要组成部分的地位不相匹配。 从市级层面看，市本级财政对学前教育的资金安排不足。2011～2013年市本级学前教育财政资金安排每年固定为3亿元，主要用于学前教育贫困幼儿入园资助、生均公用经费补助、校舍建设及维修等方面，三年没有作增长安排。而这几年正在实施国家学前教育第一期三年行动计划，新建、改扩建幼儿园的任务非常繁重。由于资金安排有限，影响幼儿园建设进程，全市规划建设的幼儿园有约30%没有按期建成投用。且规划项目总量与实际需求数差距较大，如黔江区绝大部分乡镇没有公办中心幼儿园，巫山县24个乡镇有13个没有公办中心幼儿园。 从区县层面看，生均公用经费补助、困难幼儿入普惠园的资助、在编教师工资保障、公办园的一些大型修缮项目等都需要区县财政按一定比例配套资金。由于渝东南、渝东北的一些贫困区县财力薄弱，配套资金难以到位，以致市里出台的一些扶助政策执行不到位。 （三）公办及普惠园运行困难 公办园的困难主要有两个。一是核编困难、编制不足。教育部于2013年新出台了幼儿园教职工配备标准，我市尚没有落实制定编制文件，导致核编困难。从师生比看，按教育部新规定的最低标准1:9计算，全市公办园在园幼儿35.27万人，应有保教人员3.92万人；若按每个班配“两教一保”计算，公办园在园班数共10919个，应配备保教人员3.28万人。然而目前全市公办园共有在编专任教师7152人（包含部分挤占中小学教师编制的转岗教师），编制与实际需要差距甚大。二是经费不足。公办园的收入主要包括财政拨付的在编教师工资、少量设备购置和大型修缮补助，以及收取学生的保教费和伙食费。目前全市公办园教师编制平均缺编50%左右，财政拨付的教师工资与实际教师工资开支差距较大；保教费收费一直执行2009年市物价局核定的限高标准，即示范园每月收取不高于500元、一级园400元、二级园300元、三级园200元、未达级园120元。主城区以外的部分区县政府，对保教费收费标准还进行了约20%～40%的下调，公办园普遍出现入不敷出的情况。 普惠园发展较为困难。政府支持普惠园的政策是：公办园、集体企事业单位办园、民办园每年每生分别享受200元、300元、400元的生均公用经费补助，但享受普惠园支持政策的幼儿园收取保教费不能高于每生每月400元。一些优质公办园不愿意申请享受普惠园政策，如渝中区巴蜀幼儿园和万州区电报路幼儿园均为市示范园，若进入普惠园，每年每生将少收800元，全校以500学生计算一年将少收40万元；不少民办普惠园反映，园舍租金、临聘人员工资、日常维护运行等成本逐年上涨，经营日益困难。财政补助低，收费受限制，不可避免出现大班额、减少保教人员和玩教具配备等现象。近一年，已经出现一些享受普惠园政策的幼儿园申请退出普惠园的现象。 （四）幼儿保教人员缺口较大 一是总量缺口大。全市各类幼儿园共28260个班、89.33万人，保教人员仅为4.86万人。不论按教育部1：9的师生比新标准计算（需配保教人员9.93万人），还是按一个班配“两教一保”标准计算（需配备保教人员8.48万），幼儿保教人员的缺口都很大。 二是现有保教人员质量不高、队伍不稳定。目前全市幼儿专任教师3.29万人，本科、专科及中专以下学历占比分别为12.5%、57.3%、30.2%，未评级的专任教师占总量的83.6%，持证上岗率仅为60%（见表一）。公办园由于编制不足，大量使用临聘人员，保育人员基本为临聘，保教人员之间同工不同酬，临聘人员工资普遍比正式员工低40%左右，临聘人员人心不稳，流动频繁；民办园由于其所有制性质，保教人员流动性更大。
三是保教人员补充困难。公办园主要集中在农村地区，本身编制少，公招有限，再加上一些区县因财政困难教师编制不用完，难以吸引优秀本专科毕业生；民办园待遇差，不好招人，也留不住人；中小学富余教师因年龄偏大、幼儿教师职称评定受限等问题转岗困难；我市现有本科、专科、中专院校学前教育专业每年招生规模在1.2万左右，远远不能适应学前教育发展需要（2011～2013年全市各院校学前教育专业招生情况，见表二）。
（五）学前教育管理力量及管理水平尚需提高 一是部分区县缺乏学前教育管理专职人员。目前，全市只有4个区县教委成立了学前教育科，有8个区县没有专职学前教育管理人员、13个区县没有专职幼教教研员。学前教育发展任务重，管理人员缺乏，极大影响政府部门对学前教育的行政管理水平和教研指导水平。 二是违规办园纠正难。一些民办园以居民居住用房或其他非教学用房作为园舍，场地狭小，饮食、卫生、消防、交通等方面存在较大安全隐患。尤其是部分农村地区存在的家庭“作坊式”民办园和“黑校车”，隐蔽性强。由于各级教育行政主管部门无执法权，无证办园取缔难度大，屡禁不止，安全隐患突出。 三、进一步推动学前教育发展的建议意见 学前教育是关系国计民生的公益事业，是国民教育体系的重要组成部分，关系个人、家庭、社会、国家的未来。党的十八大报告提出“努力办好人民满意的教育”，国务院明确要求“坚持学前教育的公益性和普惠性”，“坚持政府主导、社会参与、公办民办并举”，最大限度地让适龄幼儿“有园入”、“入好园”是各级政府和全社会义不容辞的责任。为此，提出如下建议： （一）增加学前教育资源总量 ——市政府制定国民经济和社会发展“十三五”规划时，应结合五大功能区域发展战略目标，科学预测适龄幼儿的分布和流动趋势，合理规划幼儿园布局，以满足新增城镇人口、流动人口、进城务工人员随迁子女的就近入园需求。 ——制定城镇小区配套幼儿园建设和管理的实施办法，对幼儿园规划、建设、移交、举办以及回收、补建等作出具体规定。 ——加快建设第一期学前教育三年行动计划已规划的幼儿园，切实解决办园用地和建设资金不落实问题，确保全市每个乡镇（街道）至少有一所公办中心幼儿园。 （二）加大学前教育财政资金的投入 ——政府对学前教育的财政资金支出由政府性基金预算支出调整为一般公共财政预算支出，并将其由三级科目调整为二级科目。各级政府应逐年加大对学前教育的财政投入力度，每年根据学前教育项目建设、公办园运行和发展、普惠园政策扶持、贫困幼儿入园资助、保教人员培训等所需资金全额纳入财政保障。 ——对贫困区县的学前教育经费，市财政应加大转移支付力度，支持普惠园的生均公用经费补助、贫困幼儿入园资助等。 （三）大力发展公办园和支持社会力量办普惠园 ——完善政策措施支持公办园发展，增加公办园的数量，以实现学前教育公益性要求。以区县为单位制订幼儿园总体布局规划，合理确定公办园的布局，逐年安排新建、改扩建一批公办园。城镇小区配套幼儿园由政府统筹举办公办或委托举办民办普惠园，加大农村公办幼儿园建设力度，新建和利用农村中小学闲置校舍改造为幼儿园，鼓励现有公办幼儿园通过举办分园、联合办园、落实基本人员编制、集团化办园等方式，扩大公办资源。 ——尽快出台公办幼儿园教职工编制标准，研究将幼儿教师编制与中小学教师编制统筹考虑的办法。可通过财政购买方式解决公办园的临聘人员问题，保障其同工同酬。 ——进一步完善政策，在土地、税收、园舍建设和教师职称评定、评先评优、评聘晋级等多方面给予支持，增加幼儿园尤其是民办园走普惠道路的吸引力。 ——完善生均公用经费补助和保教费收费政策，建立与经济发展水平和办园成本相适应的动态调整机制；按照优质优价原则，适当拉开各类幼儿园的收费标准，为社会提供多层次选择。 （四）加强幼儿师资队伍建设 ——充分利用国培、市培计划，建立优秀园长、骨干教师、学科带头人培养机制，优化教师队伍结构；支持幼儿教师接受继续教育，有计划、分步骤地组织教师的学历培训和进修，提高培训的针对性和实效性。 ——鼓励大专院校开设学前教育专业，扩大招生规模；开展定向培养，鼓励优秀毕业生回乡从事学前教育工作；探索建立保育员、卫生保健员准入及业务提高制度，严格中专学前教育办学评估，提高幼儿教师培养质量。 ——优化幼儿教师职称评定等政策。坚持公办与民办一视同仁，民办园教师在职称评定等方面与公办园教师享受同等待遇，积极引导和鼓励幼儿教师参与职称评审，同时提高在岗教师的职称通过率。 （五）健全学前教育管理机制 ——按照“市级统筹、区县负责、分级管理”原则，完善学前教育统筹协调工作机制和“政府统筹、教委主管、有关部门分工负责”的管理体制。 ——加强学前教育督导工作。建立学前教育专项督导制度和问责机制，将学前教育纳入各级政府教育工作实绩的考核指标中，落实各级政府责任。 （六）加快学前教育地方立法进程 各方面呼吁加快我市学前教育地方立法进程，今年已是实施本届立法规划的第三年，政府有关部门应启动制定该项法规的调研工作，组织力量着手起草法规文本草案，适时提请市人大常委会审议，为规范办园提供法律保障，以推动全市学前教育健康发展。（市人大教科文卫委） 责任编辑：李珊珊 |
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