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当前，食品违法犯罪猖獗，形势依然严峻。但由于办案实践中涉案食品的毒害或不安全鉴定等存在诸多困难，导致食品案件的查处及食品安全行政执法与刑事司法的衔接严重受阻，极大影响了危害食品安全犯罪的打击治理效果。尽快建立食品司法鉴定制度，则可以较好的解决这一问题。 建立食品司法鉴定制度的紧迫性 当前，我国已经建立了法医、物证、声像资料“三大类”司法鉴定管理制度，但食品类鉴定事项仍未纳入统一管理范围。食品类司法鉴定机构空缺，食品检验检测机构出具的检验报告只能定量不能定性，不能给出明确结论，是当前严重阻碍食品安全行政执法与刑事司法衔接以及食品类涉刑案件定性难、诉不出、判不了的主要原因，严重影响了对危害食品安全犯罪的及时、有效惩治。在此背景下，亟需建立统一的食品类司法鉴定机构，有效解决惩治食品安全犯罪过程中遇到的“司法鉴定难、证据转化难、依法审判难”等问题，推动食品安全领域行政执法与刑事司法的顺畅衔接。 在我们来看，尽快建立食品安全司法鉴定机构，既是贯彻落实中央提出的“四个最严”的食品安全监管要求，也是改善当前食品安全犯罪司法治理状况、提高司法裁判的权威性和公信力的现实紧迫需要。通过对2015.10.1—2017.8.31期间北大法宝网站上危害食品安全犯罪5578件判决书的数据统计分析发现，主刑刑期普遍较短，其中适用生产、销售不符合安全标准的食品罪（刑法143条）、刑期在1年以下的判决，占比高达89.7%；适用生产、销售有毒有害食品罪（刑法144条）、刑期在1年以下的占比高达79.5%。这当然有其他各种原因，但因无司法鉴定机构而无法判定涉案物品是否有毒有害或者不安全而导致情节偏轻、量刑难重，则是无可回避的重要因素。因为鉴定意见是此类涉及专业性问题的案件认定犯罪事实、定罪量刑的重要依据。在此情势下，在各方大力推动下，《中华人民共和国食品安全法实施条例（修订草案送审稿第七稿）》提出建立食品安全司法鉴定制度。其第165条第1款规定，“国务院食品药品监督管理部门会同国务院司法行政部门制定食品安全司法鉴定管理办法，明确资质条件，确定食品安全司法鉴定机构和鉴定人员目录”。这是我国法律层面第一次明确提出建立食品安全司法鉴定机构，也是继环境损害司法鉴定之后在司法鉴定领域的又一重大发展，有可能成为我国司法鉴定领域的第五大类型，值得欣喜与高度期待。在当前食品违法犯罪攀高不下、食品案件稽查与侦办高度倚重专业意见的情势下，尽快建立食品司法鉴定制度，就绝不仅仅是食品药品监管部门一个监管主体的内部事务，而是事关民众餐桌安全，事关行业监管、企业自律、社会监督、政府权威等多个方面，事关国计民生的重大决策事项，具有很强的紧迫性和实践性。 建立食品司法鉴定制度的必要性 1.司法鉴定的中立性有助于保障鉴定意见的客观性。鉴定意见作为法定的证据形式，应当符合客观性的特征。然而，当前的食品安全检验检测机构与食品药品监管部门具有行政从属等密切关系；行政执法部门既是危害食品安全行为的查处机关，也是食品安全检验检测的主体，从而影响鉴定意见的客观性。根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称“决定”），“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。”食品安全司法鉴定机构建立后，即能独立作出鉴定意见，避免受到各种干扰。 2.司法鉴定的专业性有助于保障鉴定意见的权威性。司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。建立食品安全司法鉴定机构，可以较好地适应当前食品安全违法犯罪治理过程中所面临的专业性疑难问题，如有毒有害非食品原料认定、不符合安全标准食品危险性认定等。这些问题如果不能得到解决，就难以对刑法第143条、第144条所涉及的犯罪问题进行科学处理。对此，虽然《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第21条规定，“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”“有毒、有害非食品原料”难以确定的，司法机关可以根据检验报告并结合专家意见等相关材料进行认定。必要时，人民法院可以依法通知有关专家出庭作出说明。但是，从各地实践来看，检验报告有其自身的结构性缺陷。专家意见方面，也往往因专家人员的随意性、专业资质的公信力欠缺等问题，难以做出权威的认定意见。司法鉴定则可以很好地解决这一问题。 3.司法鉴定的科学性有助于保障鉴定意见的公信力。公信力的不足，是危害食品安全违法犯罪治理过程中所面临的突出问题。比如“问题豆芽”案件中所暴露出来的各地对其危险性认定意见的矛盾与冲突，不仅严重侵蚀了执法机关、司法机关的公信力，而且对危害食品安全违法犯罪治理产生了极大的负面作用。司法鉴定则不同于专家意见，其鉴定机构和人员都必须符合法定的条件，满足人员资质、机构场所、设备资源等多方面的强制性规定，并且有明确的鉴定范围，这些都是当前食品检验检测机构以及专家认定委员会等实践模式所不具备的。规范层面对鉴定机构及鉴定人员、鉴定程序的强制性规定，可以保证鉴定人员按照科学标准、科学的操作流程和依据作出相对科学的鉴定意见，从而提高鉴定意见的公信力。 4.司法鉴定的开放性有助于保障鉴定意见的规范性。按照《决定》规定，“各鉴定机构之间没有隶属关系。鉴定机构接受委托从事司法鉴定业务，不受地域范围的限制。”“对鉴定人和鉴定机构进行登记、名册编制和公告的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准。”这些要求可以推动司法鉴定资源在全国范围内开放、共享，避免危害食品安全鉴定的区域性、封闭性，乃至因此造成不同地区食品安全风险的差异甚至冲突。比如对于面食中滥用含铝食品添加剂危害人体健康的含量认定，不同地区、不同部门之间的差异极大，使专家认定意见、检验报告的规范性备受质疑。可以说，司法鉴定鉴定标准统一、证据规格明确，有助于保障鉴定意见的规范性。 当然，除了上述较为鲜明的实践价值以外，食品安全司法鉴定的制度化，还可以满足刑事诉讼鉴定主体合法性的要求。比如现行的专家认定模式等没有规定回避制度，而作为诉讼程序合法性的重要规范，如果专家违背了回避制度，就会从根本上侵蚀刑事诉讼程序的正当性，这一点尤为重要而且显得急迫。可以说，食品安全战略的实施必须恪守依法治国的原则，而食品安全检测领域所存在的随意性、非规范性与法治所确立的高标准是相背离的。只有超越部门思维，从国家战略的层面上来看待食品安全司法鉴定机制问题，才能准确把握这一机制发展的内在价值。其实，环境损害司法鉴定制度的实践已经给我们提供了良好的范本。 推进食品司法鉴定制度应注意的几个问题 1.鉴定机构的设置原则 《决定》第1条规定，司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。该条款在明确司法鉴定服务于诉讼活动这一专门职能的同时，也强调了它的专业性、科学性、规范性等要求。因此，食品安全司法鉴定机构的设置，必须建立严格的准入门槛，以确保鉴定机构具有相应的专业能力为诉讼活动提供科学支持。为此，食品安全鉴定机构设置应当由主管部门统筹规划、合理布局，以实现规范有序的发展。在宏观层面上，鉴定机构的统筹规划、合理布局，需要考虑地区间食品安全形势的特点，以确保优先解决地方食品安全诉讼活动的现实问题；同时，要注意现有检验检测机构在专业技术、人员条件甚至资金保障等方面的差异，避免重复建设，浪费司法资源。在具体要求上，鉴定机构的统筹规范、合理布局，必须首先解决鉴定机构的审查标准问题，建立严谨的鉴定机构评审队伍，规范鉴定机构的申请规则和评审程序，以最严格的标准加强食品安全鉴定机构的审核，宁缺毋滥。 2.鉴定机构的鉴定事项 食品安全司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用食品安全技术及知识，采用检验、检测、勘验、实验等技术方法，对涉及食品安全隐患及风险、食源性疾病以及食品安全事故等诉讼活动中的专门问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。《决定》第2条第4项规定，根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项，可以对该司法鉴定业务的鉴定人和鉴定机构进行登记管理制度。因此，诉讼需要是判断是否有必要增设其他鉴定机构的重要依据。而从近年来食品安全领域的诉讼活动来看，食品安全诉讼活动亟需解决的专门性问题主要包括：确定食品中含有的非食品原料、污染物质以及其他危害人体健康物质的种类、含量和性质；确定特殊食品中所需营养成分的含量以及性质；确定超限量、超范围使用食品添加剂、农药、兽药的程度和性质；确定不符合食品安全标准的动物肉类及其制品的类型和性质；确定国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营食品的性质；确定食品添加剂、包装材料、容器、运输工具等不符合安全标准的程度与性质；确定非食品原料的毒害性及其程度；确定食源性疾病、食品安全事故的性质、范围、程度及其与相关行为之间的因果关系，等等。从专业领域来看，主要涉及： （1）用来生产食品的非食品原料以及食品中含有的食品添加剂以外的化学物质和其它可能危害人体健康的物质的鉴定，主要包括工业原料的鉴定、毒害性的鉴定，以及回收食品成分、原料、毒害性的鉴定； （2）食品、食品添加剂、食品相关产品中污染物质以及其他危害人体健康的物质含量及其危害性的鉴定，主要包括致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等种类、含量、危害性的鉴定； （3）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产的食品、食品添加剂的鉴定，主要包括超过保质期的食品原料、食品添加剂的种类及其危害性的鉴定； （4）食品添加剂的鉴定，主要包括食品添加剂超范围、超限量使用的程度及其危害性的鉴定； （5）特定食品营养成分鉴定，主要包括专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品中营养成分的含量及其性质的鉴定； （6）动物肉类及其制品的鉴定，主要包括动物肉类及其制品中致病菌、毒害物质、死亡原因及其危害性的鉴定； （7）不符合食品包装要求的食品、食品添加剂的鉴定，主要包括标注虚假生产日期、保质期的食品、食品添加剂以及无标签的预包装食品、食品添加剂的危害性鉴定； （8）禁止生产、经营的其他食品的鉴定，主要包括国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品的危害性鉴定，非转基因食品中含有转基因食品原料的种类、性质的鉴定等。 3.鉴定机构的审核登记 《决定》第3条规定，国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。《决定》第6条第1款规定，申请从事司法鉴定业务的个人、法人或者其他组织，由省级人民政府司法行政部门审核，对符合条件的予以登记，编入鉴定人和鉴定机构名册并公告。据此，司法部应会同国家食品药品监督管理总局制定鉴定人、鉴定机构的评审办法，对其资质条件、评审专家、评审程序等作出规定。省级司法行政机关应当按照《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》规定的条件和程序对申请从事食品安全司法鉴定业务的个人、法人或者其他组织进行审核。 当然，基于前述鉴定机构的设置原则，司法行政机关应当从严审核，避免审核登记机构、人员过多而影响司法鉴定的质量，导致鉴定权威性、公信力下降。当然，对于依托优质资源设立的资质较高、专业实力强劲的鉴定机构，应当予以充分支持。 4.鉴定机构的监督管理 《决定》第6条第2款规定，省级人民政府司法行政部门应当根据鉴定人或者鉴定机构的增加和撤销登记情况，定期更新所编制的鉴定人和鉴定机构名册并公告。可以说，该条款明确了司法行政部门对鉴定机构、人员的监督管理责任。从司法实践来看，完善的监督管理机制，是提升司法鉴定水平、加强规范化建设的重要保障。因此，要健全司法鉴定工作制度，加强对鉴定人员的专业能力、规范能力培训；要加强对鉴定机构、人员的动态监管，健全业务变更、退出机制，规范定期更新的程序和方式；要完善公众投诉渠道，强化执业监督，依法惩处违法鉴定行为，严格落实鉴定责任追究机制。由于食品安全司法鉴定涉及食品安全领域的专业性问题，直接影响诉讼活动的运行状况，因此，司法行政主管部门应当与食品药品监管部门、司法部门建立顺畅的沟通渠道，强化业务协作与配合，确保食品安全鉴定中的新问题得到及时解决。 （李春雷，法学博士，中国人民公安大学教授，博士生导师，食品药品与环境犯罪研究中心主任； 张伟珂，法学博士，中国人民公安大学教师，硕士生导师，食品药品与环境犯罪研究中心副主任） 公安部公安发展战略研究所是公安部首批组建的两个部级智库之一，建设依托院校为中国人民公安大学，负责事关公安工作和公安队伍建设的战略性、全局性、基础性问题的研究，提出维护国家安全和社会稳定、推进公安工作改革和公安队伍建设的重要工作思路，为公安部制定实施公安工作发展规划和做出重大部署提供决策咨询服务。同时面向社会公众解读公安决策、传播安全理念、服务公共安全。 |
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