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如何运用行政处罚程序和适用从轻或者减轻处罚自由裁量权

2017-12-17  仇宝廷图...

如何运用行政处罚程序和适用从轻或者减轻处罚自由裁量权

( 2010 - 11 - 24 )

 

《中华人民共和国行政处罚法》(以下称处罚法)对行政处罚程序和行政处罚的适用作了一般原则性规定,《广西壮族自治区行政执法程序规定》(以下称规定)对行政处罚程序作了详细规定,一些地方规章对行政处罚自由裁量权也作了较细的原则规定(如杭州市),这些规定无疑对正确运用行政处罚程序和自由裁量权起到了很大作用。

 

但笔者近年通过对本市行政执法部门的执法案卷评查和对部分执法机关的执法工作调研,发现行政执法机关的行政处罚程序和适用从轻或者减轻行政处罚时均不同程度的存在不少问题。如:调查取证在前,立案审批在后;立案和发出行政处罚决定书在同一天;没有正确选定简易程序、一般程序和听证程序办理行政处罚案件,该告知相对人听证权利的没有告知;扣押相对人物品不出具扣押清单;分不清减轻、从轻、从重处罚和不予处罚的情形和概念,随意行使行政处罚自由裁量权。这些问题不仅侵害了相对人的权利,影响了执法机关的形象,还直接影响政府和人民群众的关系。甚至出现了个别单位的执法人员被检察机关以涉嫌滥用职权(随意处罚)罪羁押的情况。

 

笔都认为:存在上述问题的原因主要有下列几个:

 

(一)重实体,轻程序。认为只要处罚决定正确就行,没有真正意识到正确运用程序是作出正确处罚决定的重要保证。(二)没有弄清楚适用简易程序、一般程序和听证程序的要件,因而适用程序错误而导致处罚决定错误。(三)没有弄清楚减轻、从轻、从重处罚和不予处罚的概念和适用的要件,或者只调查相对人的违法事实,不调查相对人的违法行为是否具有减轻、从轻、从重处罚和不予处罚的情形,导致行政处罚畸轻畸重。(四)只注重收集对相对人不利的证据,没有注重或者不予收集对相对人有利的证据,因而认定事实不清,导致处罚决定畸轻畸重或者错误。(五)没有充分听取相对人的陈述和申辩或者没有告知相对人申辩和提出听证的权利,导致处罚决定畸轻畸重或者错误。(六)适用一般程序作出行政处罚决定前没有经集体讨论决定。

 

解决上述这些问题,行政执法人员不仅要吃透《处罚法》、《规定》和相关法律、法规和规章精神,还应当做好以下几个方面的工作:

 

(一)必须牢固树立正确运用处罚程序是作出正确处罚决定的重要保障的观念,克服重实体,轻程序的错误思想。

 

(二)必须熟悉简易程序、一般程序和听证程序的概念和适用要件。

 

1、简易程序又叫当场处罚程序,是指行政处罚主体对符合法定条件的行政处罚事项,当场作出行政处罚决定的程序。

 

适用简易程序的要件是:

 

1)违法事实确凿并有法定依据。

 

2)处罚种类和幅度分别是对公民处以50元以下,对法人或者其他组织处以1000元以下的罚款或者警告

 

注:行政处罚主体对同时具备上述两个条件的行政违法行为,可以适用简易程序,当场作出行政处罚决定,也可以适用一般程序作出行政处罚决定。

 

2、听证程序,是指行政处罚主体在作出行政处罚决定之前,公开举行专门会议(法律规定不能公开的除外),由行政处罚机关调查人员提出指控、证据和处理建议,当事人进行申辩和质证的程序。

 

听证程序的要件。

 

1          必须是适用一般程序处理的案件。

 

2)行政处罚机关将要作出责令停产停业、吊销许可证或者执照和较大数额罚款(注:《规定》对较大数额罚款有明确规定)及没收较大数额财产的行政处罚。(注:根据最高人民法院的司法解释:人民法院经审理认定,行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前,未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的,应当根据《行政处罚法》的有关规定,确认该行政处罚决定违反法定程序。有关较大数额的标准问题,实行中央垂直领导的行政管理部门作出没收处罚决定,应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定;其他行政管理部门作出没收处罚决定,应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。可见,一定数额以上的没收处罚决定也适用于听证程序)

 

3)经相对人依法提出听证要求,由行政处罚机关组织。

 

3、一般程序又称普通程序,是指行政处罚机关进行行政处罚时所遵循的最基本的程序。与一般程序相比较,简易程序和听证程序均属于作出行政处罚决定的特殊程序。

 

除上述可以适用简易程序处理的案件外,一律适用一般程序处理案件(注:适用听证程序的案件也必须按一般程序立案、调查和作出处罚决定)

 

(三)查处案件前,按上述三个程序的要件正确选定行政处罚程序。因为正确运用行政处罚程序是正确查处行政违法案件的前提和基础。

 

(四)选定查处案件适用的程序后,严格按照《处罚法》和《规定》的程序要求进行立案、调查和作出处罚决定(注:适用简易程序的可按简易程序办理,适用一般程序需要听证的还必须按听证程序的要求举进听证)

 

(五)严格按程序全面查清案件的事实。保障相对人的合法权益,充分听取相对人的陈述和申辩,既要收集不利于相对人的证据又要收集有利于相对人的证据;同时还要收集是否存在减轻、从轻、从重处罚和不予处罚的情形和事实。

 

(六)必须熟悉不予处罚、减轻、从轻、从重处罚的概念和情形。

 

1、不予行政处罚:是指因法定事由,行政处罚机关依法对有某种违法行为的相对人不得适用行政处罚。其情形是:

 

1)不满十四周岁的人有违法行为的;

 

2)精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的;

 

3)违法行为在二年内未被发现的,法律另有规定的除外(海关法规定是三年,治安处罚法规定是半年)

 

4)当事人的同一违法行为,不得处以两次以上罚款。

 

5)违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的。

 

6)违法事实不清的,不得给予行政处罚。

 

2、减轻处罚:是指行政处罚机关在法定的处罚方式和处罚幅度最低限以下,对违法行为人适用的行政处罚。如法律规定单处罚款在五仟元以上二万元以下的,就应在五仟元以下处罚。

 

3、从轻处罚:是指行政处罚机关在法定的处罚方式和处罚幅度内,对行政违法相对人在几种可能的处罚方式内选择较低的处罚方式,或者在一种处罚方式下,在法律允许的幅度内选择幅度的较低限进行的处罚。如法律规定单处罚款在五仟元以上二万元以下的,就应在五仟元以上一万贰仟五百元以下处罚。

 

依法应当从轻或者减轻行政处罚的法定情形:

 

1)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;

 

2)受他人胁迫有违法行为的;

 

3)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;

 

4)已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的;

 

5)其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的;

 

4、从重处罚:是指与从轻处罚相对应而言的一种行政处罚适用方法。它指行政处罚机关在法定的处罚方式和幅度内,对行政违法行为人在数种处罚方式中适用较严厉的处罚方式,或者在某一处罚方式法定的幅度范围内适用接近于上限的处罚。《处罚法》没有规定从重处罚的情形,但对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚时,行政机关的负责人应当集体讨论决定。

 

通常,行政处罚机关对不予处罚和从重处罚的情形容易认定和掌握,在此笔者不再赘述。但对何种情形下适用从轻或者减轻处罚却感到难以操作。

 

  笔者认为:行政处罚机关在行使从轻或者减轻行政处罚自由裁量权时,应根据行政违法行为的性质、情节和危害后果从主体(违法相对人)、客体(违法行为侵害的对象)、主观方面和客观方面,本着公开、公平、公正的原则综合确定(处罚时适用的实体法律有规定的从其规定)。

 

主体方面:未成年人(已满十四周岁未满十八周岁)、和其他非完全民事行为能力人应当从轻或者减轻处罚。对于初次违法的老年人、残疾人、下岗工人、待业人员及其他生活困难人员、进城务工农民、不熟悉本地情况的外地人也可以考虑从轻或者减轻行政处罚。

 

从客体看:违法行为没有侵害他人人身健康、生命安全和危害公共安全、社会稳定的,可以考虑从轻或者减轻行政处罚。

 

主观方面:主动消除或者减轻违法行为危害后果的;受他人胁迫而违法的;配合行政机关查处违法行为有立功表现的;应当从轻或者减轻行政处罚。违法行为不是出于故意而是出于过失,除造成大的危害后果外,一般应当从轻或者减轻行政处罚;或者虽然出于故意,但主观并不恶意,而是为了生计且未造成较大危害后果的;一般也应从轻或者减轻行政处罚。违法行为被查处后认识较好的;也可以考虑从轻或者减轻行政处罚 。

 

客观方面:违法手段不恶劣;违法行为实施后被违法行为侵害的客体受到损害不大的,或者造成的社会危害性较少以及初犯造成后果较轻的,可以考虑从轻或者减轻行政处罚。

 

减轻、从轻、从重情节三者都有的,减轻或从轻情节占主导地位的,适用减轻处罚;从重情节占主导地位的,适用一般或从轻处罚。既有从轻又有从重处罚情节的,从轻情节占主导地位的,适用从轻偏重处罚;从重情节占主导地位的,适用从重偏轻处罚;二者分不清主次的,按一般处罚。既有从重又有减轻处罚情节的,从重情节占主导地位的,适用一般处罚;减轻情节占主导地位的,适用从轻处罚。

 

 

 

 

来源: 桂林市法制办

作者: 李庆华

 

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