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履行集体审议程序中的两个关键问题 ◆陈国强 殷音 为确保行政处罚决定的正确、有效，保障相对人的合法权益，现行法律明确要求行政机关必须依据法律规定的程序实施行政处罚，对重大、复杂行政处罚案件必须履行集体审议程序。 关于集体审议，目前实务中存在的主要问题是：哪些行政处罚需要履行集体审议程序？应该在行政处罚的哪个阶段进行集体审议？本文将从这两个方面开展论述。 1 哪些行政处罚需履行集体审议程序？ 《环境行政处罚办法》第十条规定，环境行政处罚的种类包括：（一）警告；（二）罚款；（三）责令停产整顿；（四）责令停产、停业、关闭；（五）暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；（六）没收违法所得、没收非法财物；（七）行政拘留；（八）法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。 《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《环境行政处罚办法》第五十二条第一款规定：“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。” 就如何认定“案情复杂”或者“对重大违法行为给予较重的行政处罚”而言，目前的法律、行政法规以及部门规章中均未明确规定,仅有部分地方的规范性文件对此做了规定。 如《苏州市环境保护行政处罚工作规程》规定“对重大或者案情复杂的环境违法案件应当予处罚或者拟予较重处罚的，以及其他不宜参照《苏州市环境保护行政处罚自由裁量基准制度》的行政处罚，可以由审议小组集体讨论决定……”，“适用听证程序的行政处罚意见，提交环保部门领导集体讨论决定。” 笔者认为，生态环境行政处罚案件是否“案情复杂”，行政机关应从行政执法工作的实际经验出发进行综合判定。从保守角度考虑，为保障相对人的权益，降低涉诉风险，建议行政机关将在事实认定、法律适用上存在争议或者容易产生分歧的案件都纳入“案情复杂”的范畴。 对于“较重的行政处罚”的判断标准，实务中通常是参照行政处罚听证“重大行政处罚”的相关界定标准，对此笔者持认同意见。 为保障相对人的合法权益，《环境行政处罚办法》第四十八条第二款明确规定：“在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”同时，《环境行政处罚听证程序规定》第五条还明确“拟责令停产、停业、关闭的”的情形也属于听证范围。 根据上述规定，在行政处罚听证程序中“重大行政处罚”具体可以分为以下两种类型： 第一类：对企业生产运营造成实质性影响的重大行政处罚。包括责令停产、停业、关闭，暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件； 第二类：较大数额的罚款和没收。根据《环境行政处罚办法》第七十八条的规定，“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。地方性法规、地方政府规章对“较大数额”罚款和没收的限额另有规定的，从其规定。 因此，上述两类生态环境行政处罚案件应依法履行集体审议程序。 2 行政处罚集体审议应在哪个阶段进行？ 在目前的生态环境行政处罚实务中，很多行政机关对应于何时进行集体讨论并未形成准确认识。 例如，部分行政机关在案件调查终结后即进行行政机关负责人集体讨论，然后再对当事人进行行政处罚事先告知并作出行政处罚；或者在行政处罚事先告知之后，但是在当事人提交陈述申辩或者举行听证之前即进行集体讨论。但是，不论从现行规定还是立法目的而言，上述操作模式均属于程序违法。 《行政处罚法》第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。” 同时，原环境保护部关于印发《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的通知（环发〔2009〕24号）也规定：“环保部门实施环境行政处罚，应当遵循调查、取证、告知等法定程序，充分保障当事人的陈述权、申辩权和救济权。对符合法定听证条件的环境违法案件，应当依法组织听证，充分听取当事人意见，并集体讨论决定。” 根据《行政许可法》的规定，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。《行政处罚法》虽然并未明确要求必须依据听证笔录作出行政处罚，但是在相对人进行陈述申辩或者听证的过程中，提出相应的事实或者理由完全有可能对是否作出或者作出何种行政处罚产生直接影响。 如若在当事人陈述申辩或者听证之前，甚至是行政处罚事先告知之前即进行集体审议，将导致当事人实质上无法充分行使法律赋予行政相对人的陈述、申辩权和要求听证的权利，属于严重的程序违法。 生态环境部在部长信箱作出的《关于大气法第72条的适用情况的回复》（2018年11月27日）中也明确指出：“二、根据《环境行政处罚办法》第五十二条规定‘案件复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。’环境行政处罚一般程序中，重大案件集体审议应当在听证告知后、作出处罚决定之前进行。” 因此，行政处罚集体审议应当在最终作出行政处罚之前进行，即在听取当事人陈述申辩并履行听证程序之后进行。需要提示的是，行政机关可以因办案需要在当事人陈述申辩或者举行听证之前组织进行集体讨论，但是这一集体讨论不属于法定程序，更不能代替最终做出处罚前的集体审议。 作者单位：北京观韬中茂（杭州）律师事务所 来源：中国环境报2019年3月19日法治版 |
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