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《治安管理处罚法》将于2006年3月1日起正式实施。该法既是公安机关维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民合法权益的重要法律武器，也是规范公安机关及公安民警依法履行治安管理职责的重要法律，更是公民约束自身行为、保护自己合法权益的重要法律规范。《治安管理处罚法》的颁布实施，对于维护社会治安，保障公共安全，化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐都具有十分重要的作用。 为保证《治安管理处罚法》在公安机关得到全面、正确的贯彻执行，增强民警学法、用法的自觉性，切实提高执法能力和执法水平，“法制经纬”专版从本期起，将对《治安管理处罚法》的有关条文进行释义和解读，以飨读者。 条文 第一条为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法。
一、条文释义 立法目的又称立法宗旨。按照本条的规定，制定治安管理处罚法的目的包括两个方面：一是维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益；二是规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。 “维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益”是党和国家赋予公安机关及其人民警察的重要职责之一，也是公安机关及其人民警察的重要任务之一。《中华人民共和国人民警察法》第2条第1款规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第6条中规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行“预防、制止和侦查违法犯罪活动”，“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”，“维护国(边)境地区的治安秩序”等职责。社会治安秩序，是指维护社会公共生活所必须的治安秩序，包括公共秩序、社会管理秩序等。公共秩序又称社会秩序，是指人们在道德、纪律和法律的规范下，进行生产、工作、教学、科研、生活的秩序。公共安全，是指不特定多数人的生命、健康和重大公私财产的安全。制定本法，就是要对各种违反治安管理的行为设定相应的治安管理处罚，以维护社会治安秩序，保障公共安全。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。公安机关及其人民警察的权力来自人民的授予。保护公民、法人和其他组织的合法权益，是我国法律制度的基本点，也是公共行政或者行政权力的使命。因此，公安机关及其人民警察履行维护社会治安的职责、行使治安管理处罚权，必须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时，维护社会治安秩序和保障公共安全，也是人民授权公安机关及其人民警察履行公共管理职责的根本原因。公安机关及其人民警察只有切实维护社会治安秩序和保障公共安全，才能真正从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益，才能不负人民的期望、不失自己的职守。 “规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”是新增加的内容，《中华人民共和国治安管理处罚条例》没有这方面的规定。治安管理处罚作为一项重要的行政权力，是公安机关及其人民警察依法管理社会治安的一种重要手段。一方面，本法要对治安管理处罚的适用问题进行“规范”；另一方面，本法对治安管理处罚适用问题的规范，必须通过“保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”，实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与维护社会治安秩序、保障公共安全的统一。 总的来讲，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”是制定治安管理处罚法目的的基本方面。首先，在整部法律中，涉及到公安机关的权力与公民、法人和其他组织的权益之间的关系，首先考虑的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。其次，规定“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”，也为的是维护社会治安秩序和保障公共安全，以保障全体人民的工作秩序、生活秩序等，保障全体人民的合法权益。二、实务问题 为什么要修改《中华人民共和国治安管理处罚条例》？ 1986年9月5日第六届全国人大常委会审议通过了治安管理处罚条例。它自1987年1月1日施行以来，在处罚各类违反治安管理行为，预防和减少违法犯罪，维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，都发挥了十分重要的作用，已经成为公安机关实施治安管理处罚的主要法律武器。但是，近年来我国政治、经济、文化和社会生活都发生了巨大变化，国家民主法制建设进一步发展，社会治安面临的各种情况和问题日趋复杂，虽然1994年5月11日第八届全国人大常委会对其部分内容进行了修改，但它现在已越来越不适应依法治国和现实斗争的需要，具体表现在以下几个方面： 第一，治安管理处罚范围过时。治安管理处罚条例规定的可以给予治安管理处罚的行为只有八大类73种，而十几年来新出现的需要给予治安管理处罚的违法行为多达100多种。另外，1997年修订后的《中华人民共和国刑法》增设了大量的新罪名，对其中尚不够刑事处罚而又属于治安管理范畴、应当予以治安管理处罚的行为，因法律没有规定，在实践中处罚无依据，给公安机关有效地进行治安管理造成被动。同时，随着近年来公安行政立法工作的不断加强，消防管理、道路交通安全管理、居民身份证管理等已经单独制定法律，这些法律设定的行政处罚大大超出了治安管理处罚条例规定的内容。 第二，治安管理处罚种类偏少、幅度偏小。治安管理处罚条例只规定了警告、罚款和拘留三种治安管理处罚方式，面对纷繁复杂、形式多样的违反治安管理行为，这三种处罚方式不仅难以起到应有的惩戒作用，而且已远不适应当前及今后治安管理的需要。如对当前普遍存在的单位违反治安管理行为，法律没有规定相应的治安管理处罚。同时，由于十几年来我国经济的持续、健康发展，城乡居民人均收入有了较大幅度增加，治安管理处罚条例规定的200元罚款上限已明显偏低，对相当一部分违反治安管理行为人起不到应有的教育和惩戒作用。 第三，治安管理处罚程序过于简单。完善的执法程序和执法行为的程序合法性是法治进步的重要标志，也是保障执法公正、公平、合理的有效途径。近些年来，我国立法机关相继制定、颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政许可法》等一系列法律，旨在加强和完善行政执法程序，最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。而治安管理处罚条例仅对传唤、讯问、取证、裁决等程序性内容作了原则性规定，而对管辖、检查、扣押、鉴定、听证等实施治安管理处罚的基本程序均未涉及。这种过于简单的处罚程序规定，难以适应当前执法形势和民主法制建设的要求，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。 第四，与其他法律不协调。十几年来，我国的立法工作取得了长足的进步，一些有关公安工作的法律相继颁布或者修订，但治安管理处罚条例没有随之修改，有关实体和程序部分的诸多规定与现行其他法律不协调。例如，行政复议法明确规定当事人申请行政复议的期限为60日，而治安管理处罚条例的规定是5日。再如，目前涉及违反治安管理行为而设定治安管理处罚的单行法律有30多部。一方面，给公安机关查处违反治安管理行为提供了法律依据；另一方面，由于立法不统一造成行为表述不一致，处罚设定不一致，也给公安机关执法带来一定的困难。此外，2001年7月1日《中华人民共和国立法法》施行后，全国人大及其常委会通过的法律一般称为“××法”，不再称“××条例”。治安管理处罚条例是经全国人大常委会审议通过的调整社会治安秩序的重要法律，其名称也应当做相应的调整，由“条例”改为“法”。 因此，有必要将治安管理处罚条例修改为《中华人民共和国治安管理处罚法》，进一步规范治安管理处罚，这对保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，维护社会治安秩序和保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。 |
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