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在资源紧约束的发展背景下，城市更新逐渐被认为是未来城市发展的重要途径，上海近年也出台了相关政策规范并推动整体更新工作。本文从城市更新内涵解读入手，以上海更新政策演变历程中的主要特征及问题为切入点，重点聚焦近年更新政策的内涵剖析以及更新政策出台后实施项目中反映出的各类问题，结合国内外城市更新政策制定及实施经验借鉴，提出上海城市更新政策创新展望建议。 本文从上海市更新政策的发展演变入手，重点聚焦近年的更新政策的内涵以及近年城市更新实例反映出的政策机制问题，提出对于上海未来城市更新政策机制创新的展望和思考。 1城市更新内涵 城市更新是使得城市保持生命力的一种调节机制，使得城市不断地发展和创新，以满足和适应人的新的需求。随着城市更新实践的拓展，城市更新内涵从最初的大规模重建转向全面复兴及可持续发展，方法也从外科手术式的推倒重建转向小规模适时的、渐进式、重视传统保护的改善。 城市更新是一个复杂的利益博弈过程，政府、开发商、原物业权利人、公众等在不同类型的更新中扮演着不同的角色，而国内外对于城市更新的研究也体现出视角的多元化。城市更新政策是政府制定的城市公共政策的重要组成部分，是平衡更新中各方利益的主要手段，基于各个不同阶段更新主要解决的问题及期望达到的目标而制定，往往具有阶段性特征。一个阶段的政策一般只能解决一部分问题，而往往又会带来一系列新的问题，新的问题较为严重后又会激发新的政策的制定和实施。
2历程演变特征及问题剖析 上海城市更新历程开始于1978年改革开放后，主要经历了1980年代以提高人民居住水平为目标的住房改造阶段，1990年代到20世纪初期全面改善城市面貌的大规模旧区改造，世博期间完善城市功能形象的有序更新阶段，以及世博后资源紧约束背景下的有机更新探索4个阶段。上海的城市更新主要以旧区改造和工业区改造为主，政策法规也围绕这两大类更新对象进行制定。纵览30年的发展，主要存在如下特征及问题。 2.1 政府主导，社会自主更新缺乏政策支撑 过去上海完成的城市更新大多数从项目的计划、启动到实施，全过程基本由政府主导，其成绩是显著的，也确实带动了城市整体有序发展。随着经济和政治体制改革的不断深入，政府、企业、社会多方合作的城市更新方式将逐渐增多，作为原权利主体的企业和社会公众的更新意识会增强，更新需求必将拓展。但目前原权利人主动提出更新申请，自主更新的权利还缺少法规上的依据，也没有制度的保证，更不用提及具体实施操作中的种种瓶颈。 2.2 分类推进，政策空缺及统筹协调机制 过去上海的城市更新主要以旧区、城中村和工业区改造为主，政策制定也主要集中于住区和产业区这两类对象。住区类改造主要是住建委与房管局牵头区政府推动实施，旧工业用地一类走市场招拍挂程序开发商推动实施，一类产权不变的更新改造原主体推动实施，应该说这几类都对于城市发展起到了重要作用，而其中的诸多尝试有非常积极的意义。 然而随着更新需求的拓展，分类推进出现很多弊端。关于居住类及产业类更新目前已有较多政策性规定，而旧区改造和存量工业用地政策未涉及的其他类型用地的更新需求一直未有规范的引导。此外，缺乏统一的协调平台，导致很多需求难以启动。 2.3 时松时紧，产业类更新政策阶段性摇摆 这一特征主要体现于旧工业区的政策历程中，不同于旧区改造主要以政府实施推动为主，旧工业区主要由所属的单位主体进行改造，因此更容易受到政策导向的引导，明显经历了宽松—收紧—探索的阶段变化。 2.4 效率优先，城市风貌及社会公平待关注 至“十二五”（2015年）结束，上海通过旧区改造，全市共拆除危旧房7 300多万m2，约130万户家庭改善了居住条件，中心城居民的居住水平大幅提升，而这其中相应的旧改政策是主要的推动力。但是，以“大拆大建”为主要特征的旧城改造给城市风貌带来了很多负面影响，旧城改造过程中也存在大量社会问题。
3近年政策的探索及反思
2015年5月15日，上海市政府发布了《上海市城市更新实施办法》（试行）（以下简称“《更新办法》”），标志着上海已经进入以存量开发为主的“内涵增长”时代。在接下来的两年里，市规土局牵头分别开展了若干城市更新项目试点活动。2015年同年开展了徐家汇商圈地区更新、大柏树邯郸路沿线改造、莘闵大酒店等10余个城市更新试点。2016年开展上海城市更新“四大行动计划”、“城市微更新”等实践行动。目前《更新办法》出台已经2年多，从现阶段效果来看，有如下特征。 3.1 弥补政策空缺，但各类政策对接待完善 《更新办法》所称城市更新，主要是指对全市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动，“适用于本市建成区中按照市政府规定程序认定的城市更新地区”，同时也说明“已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区，按照相关规定执行”。基于目前的政策环境和实际需求，《更新办法》近期重点针对原本属于政策空白的商业商务地区的更新路径进行了设计引导，弥补了政策空缺。 管理部门希望通过此办法的出台积累经验，扩大更新对象适用范围，进而形成全上海更新政策的顶层构架，但是此办法现阶段适用对象并不完整，不能统筹相关各项更新政策。 3.2 多项政策突破，但激励方式与手段待完善 根据《更新办法》，此次部分规划政策和土地政策进行了一定调整。为了鼓励既有产权主体提供更多的公共设施或公共空间，在规划用地、性质转变、高度提高、容量增加等方面设定适度奖励措施。土地管理方面，在既有政策基础上适度放宽了物业持有比例、市区收入分成等要求。更新单元内符合风貌保护需要的更新项目，新增要求保护保留的建构筑物，可全部或部分不计入容积率。 工业区更新的制度变迁过程 但是办法施行两年来市场反应较为平淡，更新主体的积极性不足，成功使用该政策开展下来的更新实践较少。究其原因，一方面政府严格把关，对于容量调整把控较为严格，虽然有规划方面的奖励政策，但是增加容量非常难，利益空间较少，往往业主增加一层地面公共空间最多换得两倍的地上建筑面积；另一方面规划调整周期长，程序繁琐，一般的小的更新主体难以承担其中的风险。 3.3 操作规程创新, 但实施及技术瓶颈待突破 《更新办法》及其《细则》、《操作规程》等相关文件中设计了完整的更新流程及更新计划。要求以更新单元为编制范围，按照规划土地政策，通过编制各更新项目的意向性方案和更新单元建设方案，落实公共要素配置需求。 但是更新试点开展两年后发现整体工作推进中涉及其他相关部门管理范围内的工作仍存在较大难度。此外，更新办法倡导的创新做法与现有建设标准规范存在一定冲突。
4更新政策的创新探讨
4.1 进一步构建完整的城市更新政策体系 长期以来，上海的城市更新均是工业区与旧区各自为线，进行改造，原本的政策体系与内容对应未来更多元更复杂的城市发展需求存在诸多短板。随着更新需求的日益多元、更新诉求的日渐复杂，一方面近期受制于管理体系的条线分工，还应该以顶层设计为目标，加强内部自身政策的完善，便于未来应对更新的行政管理体制理顺后更好衔接，形成合力；另一方面远期必须进行政策的顶层设计，保证从管理到法制的健全，也便于满足未来更多的更新需求。 4.2 通过政策设计提升市场主体积极性 从近年上海更新试点和社会关注度来看，社会对于更新管控的精细化和弹性要求越来越高，而更新政策中的奖励条款设计是政策的核心内容，如容积率奖励幅度、与奖励挂钩的公共要素清单、容积率转移等，然而上海在这些方面的基础性研究还处于起步阶段，纳入政策进行法制化管理更需要长久的努力。 4.3 鼓励广泛的公众参与及民间自主更新 从现行的更新政策来看，整体框架依旧是在原控规编制语境下的深化，对于不同类别更新主体的实施路径表述都很含糊，应该根据不同的更新主体进行不同的政策引导路径。此外，未来的更新必将需要社会主体能够形成高效的组织模式参与其中，因此目前的政策需要给予更为宽松的环境。在上海未来的政策制定中，应该细化公众参与的内容。 4.4 政策设计支撑城市更新的新技术新方法 从规划编制技术的视角来看，应加快推进规划编制技术与方法的创新。更新政策设计中也应呼应相应的内容。如大数据在现行更新规划编制过程中仍未得到广泛的应用，手机信令、互联网开放数据对于更新规划的编制应该起到支撑作用。而面向公众的编制程序的创新也非常重要，应该积极探索规划编制前期、过程中的广泛的公众参与。
详情请关注《上海城市规划》2017年第5期《上海城市更新的政策演进特征与创新探讨》，作者：葛岩、关烨、聂梦遥，上海市城市规划设计研究院。 |
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