【原】【建纬观点】上海城市开发最难攻坚战-城市更新（二）城市更新和工业用地转型

建纬律师 2020-12-23

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在上周的文章中，我们讨论了广义城市更新相关问题，并对上海“旧改”所涉的法律文件进行了初步梳理。在本周的文章中，我们将聚焦在狭义的城市更新中，解读在《上海城市更新实施办法》（沪府发(2015)20号，以下简称“《实施办法》”）和《上海城市更新规划土地实施细则》（沪规土资详(2017)693号，以下简称“《实施细则》”）以及上海市《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办(2016)22号，以下简称“《盘活存量工业用地的实施办法》”）等规定下，在规模较小的单元更新、地块调整或者存量用地盘活改造等的相关操作。

根据《实施办法》的规定，城市更新主要是指对在上海建成区[1]城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动。除上海市政府规定程序认定的城市更新地区外，城市更新项目的范围也包括已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区。

前述概念散见于上海关于城市更新的不同文件中，其中，“旧区改造”和“城中村改造”在概念上更接近广义的城市更新概念，我们已在上一篇文章（【建纬观点】上海城市开发最难攻坚战—— 城市更新（一）旧改、城中村）展开，本文不再赘述。

一、狭义的城市更新

1、上海城市更新的范围及主体

通常而言，城市更新包括了对公共活动中心区、历史风貌地区、轨道交通站点周边地区、老旧住区、产业社区等各类城市功能区域的更新改造。通过城市更新的方式，相关地块可以定向的方式实现对土地的更新利用；但是城市更新过程中，土地权利人也应需配合政府，完善当地的公共设施等，实现对城市空间的可持续性改善。

在分类上，上海狭义城市更新即为《上海市城市更新实施办法》和《上海城市更新规划土地实施细则》所明确的概念，并且与《盘活存量工业用地的实施办法》互为补充，使得上海存量工业用地盘活改造时常处于可选择且可并行的状态，在政策适用上，存在一定的灵活性。

在上海，城市更新项目的主体包括：（1）物业权利人，或者经法定程序授权明确的权利主体；（2）政府指定的具体部门；（3）其他有利于城市更新项目实施的主体。而在具体工作中，区政府是推进其行政区内城市更新工作的主体。

2、上海城市更新的重点问题

实操中，城市更新的调整主要涉及以下几项内容，下文我们将结合相关法规对该等内容进一步分析。

确认现状用地性质和规划的性质是否一致，若两者不一致，应如何调整；
如何补缴土地出让金；
是否可以补年限、如何补年限；
是否需要重新签署补充土地出让合同；
各个宗地边界是否存在调整的可能；

（1）城市更新评估报告和实施方案的制定

在上海市城市更新中，区政府作为城市更新工作的主体，应制定各项目更新评估报告和实施计划，并指定相应部门作为专门的组织实施机构，协调推进城市更新项目实施，且应定期评估城市更新项目实施情况，督促更新项目依法合规、按计划落实。

一般而言，为制定更新评估报告，区政府委托的组织实施机构将会同区规划土地管理部门，开展城市更新评估，结合更新需求，划定城市更新单元，明确公共要素清单，编制意向性建设方案，形成更新评估报告，报区人民政府批准。

同时，对城市更新评估报告制定应对“更新单元的划分”、“公共要素的评估”和“编制意向性建设方案”三个方面特别注意。如果参与投资此类项目，应提前了解相关地块城市更新评估报告。

在完成城市更新评估报告后，区政府委托的组织实施机构将会同街道办事处和镇政府、区人民政府相关部门，组织编制城市更新实施计划，明确更新项目主体，统筹明确公共要素的配置要求和现有物业权利人的更新需求，报区人民政府批准。

在实施计划中，应当包括以下内容：（1）明确更新项目主体和公共要素的产权接收部门。（2）形成规划建设用地的全生命周期管理清单，明确公共要素类型、规模、布局、产权移交要求、建设实施要求、运营管理要求等。（3）根据全生命周期管理清单，由更新项目主体出具承诺书，明确其更新义务；由公共要素产权接收主体出具书面意见，明确其对公共要素的运营管理职责。

同时，需特别注意的是，涉及控制性详细规划调整的，应同步组织修编、增补或调整控制性详细规划，包括普适图则和附加图则，经批准的实施计划应当作为控制性详细规划编制审批要件一并上报。已经区人民政府审批的更新评估报告如未涉及控制性详细规划调整，实施计划阶段提出控规调整需求的，必要时应重新开展更新评估。因此，在项目开展前，应对地块的现状进行调查，以确定是否需要对控规进行调整。若需要对控规进行调整，则在地块更新评估前确定相应方案，以免后期控规调整导致重新开展更新评估。

（2）土地使用条件的调整

在城市更新中，通常关注的首要问题为是否可对土地使用性质、规划限高、宗地边界、建筑容积率等进行调整。其中，是否可以对土地使用性质进行调整、能将用地调整成何种性质以及容积率调整的问题，又是重中之重的关注焦点。

针对用地性质的调整，相关法规中明确非住宅用地原则上不得调整为住宅用地，租赁住房除外。在满足设施配套的前提下，住宅、商业服务业、商务办公，以及符合区域转型要求的工业和仓储物流用地，可以全部或部分转换为租赁住房。

而针对工业用地，在上海市《盘活存量工业用地的实施办法》中，也对调整用地性质、调增容积率等进行了特别规定，下文将详细阐述。

（3）土地出让金的补缴

在土地使用条件变更后，土地权利人应根据土地评估机构结果，按照新的土地使用条件补缴土地出让价款。土地出让价款的具体支付方式并未在《实施方案》或《实施细则》中明确，但是在《盘活存量工业用地的实施办法》中，工业用地补缴土地价款，可按照分期方式缴纳，或在项目竣工后房地产登记前缴纳，最长时间不得超过两年。

针对土地出让金补缴的问题，应充分考虑补缴的方式、评估依据及价格，同时应提前预判补缴金额。基于对土地出让金补缴方式和金额的预判，才有可能为投资测算做好准备。

（4）实施城市更新后对物业出售的限制及要求

根据《实施办法》及《实施细则》的规定，对于不同类型的物业，对权利人出售物业的限制条件各不相同。其中，

A. 规划用途为商业办公用地

一般地区商业物业的持有比例为不低于80%、办公物业为不低于40%，且持有年限不低于10年；

近阶段商业办公楼宇供应量较大的区域，商业物业的持有比例提高到100%，办公物业持有比例不低于60%或100%，持有年限不低于10年或长期持有。

出让人应将商业、办公物业的持有比例和持有年限载入土地出让合同，并在出让合同约定商业、办公可售部分以层为单元进行销售。

B. 规划用途为营利性教育、科研、医疗卫生、社会福利等社会事业的，现有物业权利人应当持有全部物业产权。

C. 位于区人民政府确定的重要特定区域的城市更新项目，现有物业权利人应当持有全部物业产权。

为限制土地使用权人出售物业，除直接规定土地使用权人的物业持有比例外，在出让合同中通常还会对土地使用权人的出资比例、股权结构、实际控制人变化等亦将进一步约定。若需变更，应事先征得出让人同意。同时，不动产登记机构根据土地出让合同约定，将土地出让合同中约定的对土地使用权人处置土地的限制性条款在不动产登记簿中予以注记。

二、工业用地转型

根据前述城市更新的定义，工业用地转型属于城市更新的一种。由于涉及土地使用条件、用地性质等的调整，在内容操作中与其他类型的项目存在一定差异，上海针对工业用地的转型专门出台了《盘活存量工业用地的实施办法》。

1、上海工业用地转型的范围及主体

就工业用地转型的定义，其核心在不变更土地使用权人的基础上，将存量的工业用地变更为住宅用地以外的其他类型的用地（但可变更为租赁住宅），其主要涉及对区域控制性详细规划的调整及土地出让合同的变更等。

根据《盘活存量工业用地的实施办法》的规定，存量工业用地的盘活将采取区域差别化处理，即对规划工业区块（即“104区块”）和规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地（即“195区域”）采取不同的引导方式。此外，针对未划入整体转型区域的零星工业用地[2]（即“198地块”），《盘活存量工业用地的实施办法》也进行了规范。故，在存量工业用地转型中，首先应当判断该工业用地所属类型。

“104区块”，系上海市行政区划内104块国家级、市级并经过国土资源部梳理并保留的开发园区，或者经过市国土机关认可用于产业发展的规划区域。

“195区域”，系上海市行政区划范围内195万平方米工业集中建设区，主要是历史上形成的大型工业聚集区。

“198地块”，系上海市行政区划范围内198万平方米地坪效的零星工业用地，并且星罗棋布于上海市区、城郊等各个角落。

为此，如果要对上海市范围内的工业用地进行存量盘活投资，务必搞清楚上述分类，这将对项目定位、更新方案、投资测算、实操程序等起到决定性的影响。

2、上海工业用地转型的重点问题

（1）改造方式及出让年限

在上海，对于工业用地的改造方式，主要有两种：拆除重建和改建扩建。其中，改建扩建的方式将不改变原有工业厂房，仅对原建筑物进行改造和扩建，如上海万科位于城市核心区域的城市更新项目“上生新所”；而拆除重建则意味着将拆除原有建筑，重新建造并开发。

该两种方式可能会影响土地的出让年限，即如果以拆除重建的方式，则可以重新设定出让年限；但如果采取改建扩建的方式，不涉及用途改变的，出让年限与原出让合同一致，对涉及用途改变的，则对用途改变部分重新设定出让年限。

（2）产业选择的要求

针对不同的工业用地区块，在采取盘活措施的过程中，应充分考虑地块中引进的产业的性质。如在104地块中，应重点发展高端制造业、战略性新兴产业和生产性服务业。

以战略性新兴产业为例，根据国家相关政策，战略性新兴产业包括了新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物产业和新能源产业等。故，在确定工业用地区块所述类型后，应选择相适应的产业进行开发。对各类型土地的产业要求，具体见下表：

（3）规划要求

在工业用地转型过程中，控制性详细规划的调整最为重要，其决定了工业用地的使用条件。针对区域整体和零星转型开发，对不同的用地性质有不同的要求。如针对整体转型区域，对规划公共绿地、广场用地及地块开放空间用地占城市建设用地的比例、道路间距和支路路网密度等均有明确要求。

（4）土地价款的补缴

在工业用地转型过程中，如果控制性详细规划中土地的容积率提高，土地权利人应按照市场评估价，补缴土地价款，市场评估地价不得低于相同地段相应用途基准地价。如上文所述，工业用地项目中，土地价款的补缴相对更灵活，可按照分期方式缴纳，或在项目竣工后房地产登记前缴纳，最长时间不得超过两年。

三、实操要点

根据上述内容，不难发现，上海在规模较小的单元更新、地块调整或者存量用地盘活改造的领域，法规层面相对成熟。但在实操过程中，仍应注意以下几点：

首先，应确定城市更新的项目所属的类型，并根据项目类型，土地权利人对地块更新形成初步方案；
其次，在控制性详细规划变更前，结合城市更新土地的实际情况及自身需求，土地权利人应提前与区政府对土地的更新方案进行充分沟通。尤其地，针对部分土地条件，土地权利人可在相关法规基础上，提出符合规范的要求，并与政府充分沟通，以获得政府同意；
此外，通常项目可能会对物业有自持要求，且项目公司的股权转让也需事前经过区政府同意。故，若项目公司股东后期有退出计划，建议提前涉及项目公司的股权架构并提前与政府就退出事宜进行沟通。

四、上海城市更新及存量工业用地转型投资项目的风险提示

1、规划风险。注意存量工业用地现状与规划不符的风险，其中104、195、198三种不同区块所面临的风险系数大不相同。

2、土地风险。注意城市更新及存量工业用地上的土地年限接近到期无法续期、土地取得方式可能存在划拨取得、历史上的土地取得可能存在前期开发补偿问题、土地全生命周期管理问题等；

3、环评风险。注意存量工业用地中，很多地块周边已经属于城市建成区，用于产业发展或者投资进行生产研发等存在环评风险，导致最终投资目的无法实现。

4、战略预留区风险。2017年底，国务院批复《上海市城市总体规划（2017-2035）》，该总规中首次提出“战略预留区”的概念，该战略预留区总占地200平方公里，该区域范围内采取规划留白处理，并且没有规划的不编制规划，有规划的暂时冻结规划程序和手续，除特殊领域可以重启建设外，一律停止办理规划、土地审批手续。