|
在去年第六次规划土地工作会议上，上海市长杨雄提出，建设用地规模只减不增，以土地利用方式倒逼城市发展转型；同时，工业不能空心化，要保留适度工业用地布局。“存量时代”如何转变规划方式和发展理念，挖掘存量建设用地潜力，破解土地资源紧缺与城市产业发展的矛盾，是创新驱动、转型发展要求下的主动选择和题中之义。 1工业用地是上海存量土地盘活的主力和突破口2013年底上海建设用地3073平方公里，约占全市陆域面积45%，距离土总规确定的2020年3226平方公里的终极规模，只剩下156平方公里的增量空间。从用地结构来看，工业用地在建设用地总量中占比过高，据二调数据及年度变更数据，至2013年底全市工业用地总量已达844平方公里，占建设用地比重约27%，依据上海市城市总体规划实施评估，2010年各郊区县工业用地占比呈现出较大的空间分异（图1）；从用地绩效来看，2010年全市地均工业总产值、地均工业利润、地均从业人数分别为36.2亿元/平方公里、2.8亿元/平方公里、3524人/平方公里（图2-4），对比国际大都市，工业用地产值偏低。因此，上海存量土地盘活的主力在工业用地，突破口也在工业用地。
（以上图1-4的资料来源：上海市城市总体规划实施评估和发展战略研究报告《土地利用和绩效评估》专题） 为破解土地资源紧约束瓶颈，提高工业用地利用绩效，上海市也进行了创新性的探索，比如将工业用地划分为“104区块”、“195区域”和“198区域”三种类别（图5）。随着全市郊野单元规划的全面铺开，“198区域”内工业用地“减量化”政策已明确并有了实施抓手；相较之下，对于“104区块”、“195区域”的存量工业用地虽有大量政策出台，但获得成功并可推广、可复制的典型尚缺乏。
2上海存量工业用地利用阶段划分及政策梳理存量工业用地盘活利用并不是一个陌生的词汇。近年来，国家和上海市相继出台了一系列政策盘活存量工业用地。按照这些政策以及效果，上海存量工业用地利用大致可以分为三个阶段（图6）。 （1）第一阶段：准备时期（1998-2005） 1998年原国家土地管理局出台了《国有企业改革中划拨上地使用权管理暂行规定》，率先为国有企业工业用地二次开发提供了依据；随后，2000年上海市政府修订了《上海市房地产转让办法》。按照这些文件，只需补交土地出让金或者相关税费，原国有工业用地便可容易实现变性。 随着国有土地资产经济利益流失，国家和上海收紧了地根，2002年国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有上地使用权规定》，2005年上海先后出台《加强中心城内改变上地使用性质规划管理的暂行规定》和《关于进一步加强本市规划管理若干意见》，按照这些政策工业用地需经政府回购后再“招拍挂”才能实现用地性质的转变，工业用地转性相对困难。 （2）第二阶段：转型时期（2005-2014） 这一时期集中出台了很多政策，也是存量工业用地非正式更新利用的重要时期。2005年《上海市十一五创意产业发展规划》为老工厂的产业结构、就业结构、管理模式、企业形态和企业文化带来了新的变化和活力。2008年《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》以及上海地方的《上海市加快创意产业发展的指异意见》、《关于促进土地节约集约利用加快经济发展方式转变若干意见》、《关于促进节约集约利用工业用地加快发展现代服务业的若干意见》明确了利用存量工业发展信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业的要求。 2010年，上海市制定了《关于鼓励本市国有企业集团利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》、《关于规划土地政策支持高新技术产业化，促进经济发展方式转变和产业结构调整若干意见部分操作口径的通知》；2011年又出台了《关于在张江国家自主创新示范区试点进一步开展产业用地节约集约利用的若干意见》、《关于推进上海规划产业区块外产业结构调整转型的指异意见》，通过政策制定与试点先行方式，将存量工业用地利用与产业结构转型和经济发展方式转变相结合。 （3）第三阶段：完善时期（2014-至今） 2014年，上海先后出台了《上海市人民政府印发关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》、《市委市政府关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》一系列政策，进一步明确了存量工业的利用政策。其中，《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办〔2014〕25号）从实施的角度对存量工业用地的利用制定了详细的细则，通过缩短年限、限制分割转让比例等多种手段，为盘活存量工业用地提供了直接依据。  图6：存量工业用地主要政策梳理（资料来源：自绘） |
|
|
