|
濮阳市人民政府法制办公室 薛世方 一、什么是确权 对土地、房产发生权属纠纷，需要通过法定程序申请政府或诉至法院或申请仲裁来处理，这一程序就是本文探讨的确权。政府确权即行政确权，主要针对农村集体土地、国有划拨土地等争议双方非买卖行为产生的历史性、政策性纠纷。法院确权包括行政诉讼、民事诉讼两种，行政诉讼是针对行政确权结果不服提起的诉讼，法院只能做出维持或撤销原行政确权决定的判决，无权变更原行政确权决定，民事诉讼是针对双方房地产买卖、赠与等发生的民事纠纷。另外，民事确权还有仲裁，只针对争议双方房地产买卖合同纠纷，只依双方约定申请仲裁，双方未约定仲裁或未达成书面仲裁协议的，不能申请仲裁。 以前作为行政确权的房地产登记颁发权证行为不再是确权了，而是权属公示，作用是维护第三人交易安全。这种变化源于《物权法》的颁布实施。但《物权法》实施多年来，在现实工作中仍对这种变化认识不足。《物权法》本身在立法上也有待完善的地方。 二、土地、房屋权属纠纷的传统处理途径是磨盘路 长期以来，因我们将房地产登记颁发权证行为也作为确权行为，所以对于已登记颁证的房地产若发生权属纠纷，就只好遵循这种程序模式：先“撤证”后“确权”，只有通过行政复议、行政诉讼将权证撤销以后，才能重新进行确权处理。理由是：政府依法进行了土地、房屋注册登记，颁发了权属证书，即是确权行为，若不撤销权证就再行重新确权，会造成两种确权结果并存，这就是出现程序违法问题了。先“撤证”后“确权”，实践证明是很难行得通的，不仅耗费大量行政、审判资源，造成当事人讼累，增加了维权成本，而且往往使当事人周旋于程序，纠纷不能得到解决。 我们曾处理过一起清丰县要求撤证的行政复议案件，就是典型一例。申请人一直未申办宅基证，后在其长期使用的宅基地上翻盖房屋，被相邻的第三人阻止，这才得知其院落中有一部分被登载在第三人土地证用地范围内，由此双方发生土地权属纠纷，乡政府调处半年未果，遂告知申请人向濮阳市人民政府申请行政复议先行撤销县政府颁发给对方的土地证，然后再申请确权。市政府经复议决定撤销该土地证并责令县政府进行确权处理。第三人不服诉至法院，市政府作为被告陪着争执双方进行了一年半时间的行政诉讼，省高院终审以申请人超过行政复议时效为由撤销了行政复议决定。此案又回到了起点。超过时效无法再申请撤销权证，而权证的存在使确权程序也无法提起。申请人欲诉无门，纠纷不能得到解决。 本来是一件确权纠纷，有时也会因对登记行为提起行政复议、行政诉讼，对侵权提起民事诉讼，而分别进入行政、民事两套程序同时处理，审理结果互为依据，越审越乱。以至于最高法院于2009年出台的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第九条，在没有法律依据的情况下，“创造性”地提出了行政附带民事诉讼的合并审理方式。宁波已经据此审理了一起案件，引起很大争议。判决在理念上有进步的地方，确定了争议实质是民事确权，登记行为不是行政确权，登记行为依赖于民事确权。既然如此，那么为什么要通过行政诉讼来解决？如果从民事诉讼角度应该判决产权归一方，从行政诉讼角度应当判决维持登记给另一方的登记行为，两种判决结果不一致，那么该怎么合并判决？ 三、登记颁证不再是确权 自2007年物权法实施以来，该法设定了异议登记这一项重要法律制度，使先“撤证”后“确权”的传统观点失去了合理存在的基础。颁发权证行为就不能再作为行政确权行为了，而是由中介机构实施的权属公示行为。这种权属公示行为不是在其他人提出权属争议后实施的行为，如果有人对申请人申请登记的不动产提出权属异议，是不能进行登记的，因此，它仅是公示，不解决争议，不是确权。 从法律属性来看，不动产登记不再是公法制度，而是私法制度。从笔者工作中接触到的人员来看，目前无论是法院从事行政审判工作的法官，还是从事房产、地产管理的行政执法人员，大多数人都没有领会到不动产登记制度性质上发生的变化。根据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条及第十九条之规定，不动产登记薄是物权归属和内容的根据，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，利害关系人有权对不动产登记提出异议。因此，不动产注册登记、颁发权证是土地权属公示方式，主要是为了保护第三人的交易安全，不再是确权。这种变化影响到了相关规定：原《城市房屋权属登记管理办法》被《房屋登记办法》取代，原《土地登记规则》被《土地登记办法》取代。这两部规章，不再从公法层面上要求“管理”，而是从私法层面上规范不动产登记行为，维护第三人交易安全；不再说产权证是唯一合法凭证，而只认为是一个依据，具有权利推定的效力，但不是唯一合法的依据。现在登记机关与行政主管部门是在一起的，行政主管部门具体承担政府作为确权机关的职责，仍让我们觉得登记机关就是确权机关，但不动产登记机关迟早是要与行政主管部门分离的。 四、设定异议登记制度是解决产权纠纷的捷径 现行物权法的异议登记制度打破了传统模式，在不撤销登记及权证的情况下，先行确权，然后再说是否需要变更登记、撤销权证。这确实是直接解决问题的方法，最高法应在这方面做些具体司法解释。《中华人民共和国物权法》第19条规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正”。“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起15日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿”。国土资源部《土地登记办法》、建设部《房屋登记办法》据此也作出了相应的异议登记规定。当异议登记人经过物权确认之诉如果胜诉后，行政登记机关就可以凭法院的生效法律文书，注销原来登记。如果败诉，原来的权利人就可以凭此请求撤销原来的异议登记，以恢复原来物权登记的效力。如果异议人滥用了一异议登记权利，对原来权利人造成了损害，原来权利人还可以提起异议登记赔偿诉讼。 五、异议登记后的确权途径 由上述可见，物权法设定的异议登记制度，为处理产权纠纷设定了三步路：第一步异议登记，第二步确权，第三步处理权证。第一步、第三步有明确规定，第二步却规定不明确，物权法只设定了向人民法院起诉，但是到底是提起民事诉讼还是行政诉讼？是否排斥了行政确权处理的程序，即《土地法》第16条规定的“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”？物权法对这些程序都没有明确规定，而实际工作中又不得不面临如何适用的问题。在有关法律规定出台前，我们不妨试从现行的有关法律规定探索一下解决途径。 （一）笔者认为物权法要求的异议登记后15日内起诉，是指民事确权诉讼，而不是指提起行政诉讼。 不动产登记是国家确认权利人权利的一种方式，但不登记并不意味权利人会丧失权利或否定权利人的权利。《物权法》第15条“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。 行政诉讼并不解决不动产权利的归属。异议登记后起诉登记机关即使胜诉，撤销了有争议的不动产登记簿和产权证，并不能就此认定取得了该不动产的权属。因此，进行这种不能确权的行政诉讼是徒劳无功，浪费诉讼资源，浪费时间而已。 不动产纠纷的实质是平等民事主体之间的权属纠纷，而不是与行政单位的行政争议。对于行政单位存在的不当登记问题行政单位已经作出了初步处理那就是异议登记，行政程序的障碍已经消除。该确权之诉不是行政诉讼而是民事诉讼，异议确权之诉针对的是侵权行为人而不是行政机关。诉讼所要确认的标的是“被异议登记的不动产权利到底应当归谁所有？”的问题，这个问题可以由不动产所在地法院根据双方的合同等证据来做出判决结论。 最高人民法院《民事案件案由规定》(法发〔2008〕11号) 第三部分专章规定物权纠纷，其中不动产登记纠纷案由有：异议登记不当损害赔偿纠纷、虚假登记损害赔偿纠纷，物权保护纠纷案由有：物权确认纠纷、用益物权确认纠纷、担保物权确认纠纷。这一新的规定也正是为了贯彻执行物权法的新内容的配套法律。因而异议登记后人民法院作为民事案件受理进行审理不存在法理上或者现实法律上的障碍。 （二）行政确权仍是处理一些房地产权属纠纷法定的有效途径。 房地产市场一般分为三级。房地产一级市场又称土地一级市场，是土地使用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征用为国有土地后出让给使用者的市场。房地产一级市场是由国家垄断的市场。房地产二级市场，是指土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场。即一般指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场。房地产二级市场也包括土地二级市场，即土地使用者将达到规定可以转让的土地，进入流通领域进行交易的市场。而三级市场，是购买房地产的单位和个人，再次将房地产转让或租赁的市场。也就是房地产再次进入流通领域进行交易而形成的市场，包括房屋的交换。 对于进入房地产二级市场、三级市场的不动产权属纠纷，存在平等民事主体之间的买卖关系，可以适用民事诉讼程序进行民事确权，也可以适用仲裁程序进行民事确权。 对于尚未进入房地产二级市场的城市国有土地、农村集体土地，国家不允许买卖，就不存在平等民事主体之间的买卖关系，法院则无法适用民事诉讼程序予以审理。虽然这类土地未进入房地产二级市场，但随着土地、矿产资源的不断升值，由于历史等原因形成的权属争议却逐渐突现出来。政府行政确权，是解决这类土地权属争议的根本方式和途径。《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《土地权属争议调查处理办法》第5条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。” 我常想，清丰县那起土地纠纷如果当时能够按照“异议登记—行政确权—处理权证”的程序来处理，结果会怎样？ 综上，物权法异议登记制度，为处理房地产纠纷设定了一条捷径。但在异议登记后如何确权问题上，物权法还没有做出与土地法、仲裁法相衔接的规定。这就会造成基层政府机关和法院认识不清、无所适从，甚至出现相互推诿的情况。我们期待立法机关尽快予以完善。 |
|
|
