独家|管廊PPP入库项目数据分析报告

来源：现代研究院

作者：沈星 

作者简介

沈星，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研究员，现代研究院研究员。

近年来，综合管廊作为一种现代化、集约化的城市基础设施，相对于传统的铺设方式，具有消除城市拉链路、有效利用地下空间、市政管线集中信息化管理等诸多优越性，市场前景广阔。相比较于西方发达国家，我国在2014年才在国内广泛推广城市地下综合廊工程，鼓励社会资本方以PPP模式投资、建设、运营和管理。然而，综合管廊工程一次性投资大、投资回收期较长，更为重要的是国内尚未建立起健全的综合管廊投资环境，致使社会资本方参与的积极性不高。实践中发现规划滞后、强制入廊无法律依据、入廊费、日常运维费缺乏收费标准、协调难度大、回报机制设计不合理是我国城市地下综合管廊工程PPP项目推进的难点所在。

鉴于管廊PPP的加速发展，遂对入选财政部PPP中心项目库的管廊PPP项目进行一个简单的大数据分析，以供大家参考。

本报告数据说明：

本报告数据均来自于财政部PPP中心项目库，有效数据共计354个。

一、从项目所处状态来看：

354个管廊PPP入库项目中约35%的项目仍处于项目识别阶段，按财政部的口径来计算，管廊PPP入库项目的落地率约为22%（PPP项目落地率指执行和移交两个阶段项目数之和与识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段项目数总和的比值）。

二、从项目发起时间来看：

管廊PPP入库项目数量从2013年开始一直到2016都是处于一个递增的趋势，其中在2015年、2016年分别以148个和152个项目数量达到顶峰，随后2017年项目数量开始呈现急剧下降的趋势。

三、从项目投资金额来看：

354个项目中，项目投资金额在1-10亿元的项目数量共计139个，占据了项目总数的39%。此外可见，管廊PPP项目的投资金额主要分布在1-50亿元之间，此区间内的项目数量共计为323个，占比达91%。

四、从项目分布地区来看：

目前管廊领域共有354个项目入库，整体占比2.5%，与其他行业入库情况相比还有一定差距，但这也说明我国管廊PPP领域还有巨大的发展潜力；此外，我国管廊PPP项目的地区分布分化较大，西部地区和北方地区入库项目占比较多，中部地区其次，东部沿海地区和南方地区入库项目数量较少，这说明经济发达地区对地下综合管理的重视程度还不够，未来这部分市场需求有较大挖掘空间。

五、从项目合作年限来看：

由于处于项目识别阶段的项目尚处于项目孵化和推介阶段，大部分未公布合作期限，因此本部分分析将该阶段的数据去除，去除后本部分分析的有效数据为229个。其中合作期限在26-30年之间的项目最多，占比45%，其次是16-20年期限，占比21%。项目合作期限呈现短期少，中、长期多的分布，这与管廊项目投资额大、建设使用寿命长、经营性现金流量少的特点相符合。

六、从项目运作方式来看：

本部分分析的数据去除掉处于项目识别阶段的数据后，有效数据同样为229个。从运作方式上来看，由于我国城市地下综合管廊的建设尚处于初步阶段，存量的综合管廊很少，所以各城市一般采用PPP下的BOT方式。

七、从项目回报机制来看：

将可行性缺口补助与政府付费归类为一个大类，使用者付费为另一大类，可以看到目前管廊PPP项目仍然以政府付费和补助为主，项目本身能够带来的经济收益是制约该类项目发展的主要因素，造成该因素的原因主要有二：（一）我国目前无强制入廊法律依据，影响入廊率；（二）管廊使用单位收费标准缺乏，大大影响社会投资积极性。

八、从项目级别来看：

从整体入库项目来看，管廊项目在PPP项目库中表现出级别不高的现象，其主要原因在于处于识别和准备阶段的项目总数与处于采购阶段和执行阶段的项目总数相当，而处于上述前期阶段的项目尚不能确定是否真实开展，因此级别尚待确定。尽管入库项目整体的级别不高，但是从处于执行阶段的项目来看，项目级别则以国家级为主，这说明真正能够落地的管廊项目的项目级别均比较高。

九、从项目采购社会资本方式来看：

由于125个处于识别阶段的项目中有106个未公布社会资本采购方式，因此本部分主要以项目准备、项目采购和项目执行三个阶段的数据来进行分析，有效数据为229个。其中公开招标项目最多（183个），竞争性磋商项目其次（41个），竞争性谈判项目第三（4个），只有1个项目采用单一来源采购方式。

十、执行阶段项目分析：

（一）基本情况：

执行阶段项目共77个，总投资金额为2341亿元，其表现有如下几个较为显著的特点：第一，项目投资额普遍较大；第二，整体项目级别较高；第三，项目回报方式主要依赖于政府付费和补助，市场化程度较低；第四，整体合作期限较长；第五，项目运作模式以BOT占主导。

（二）执行项目社会资本属性分析

1、社会资本中标项目数量：

表：执行项目社会资本中标前十名

77个执行项目中，中标数量前十名社会资本除中庆建设有限公司为民企外，其余9家企业均为央企。此外，数量方面，中国建筑、中铁和中建三局的中标数量位居前三位。

2、社会资本投资人模式：

图：社会资本投资人模式

77个执行项目中，70%的项目投资人采取联合体的形式进行投标，这与管廊项目工程量大、技术难度高、投资金额多的特点是紧密相联的。社会资本要么为全方面具备设计、施工、运营、融资能力的单一主体，要么以联合体的模式进行投标，具体组合模式则以“工程施工企业 工程设计研究院”为主，“工程施工企业 工程设计研究院 金融机构”、“工程施工企业 金融机构”为辅。

3、社会资本企业制度类型：

77个执行项目中，54家为国有企业，17家为地方国企，剩余6家为民营企业。可见在地下综合管廊PPP领域，国有性质的企业占据绝对主导地位。

十一、管廊PPP项目存在的问题与发展建议

（一）存在的问题

通过以上分析从中可以看出以下几点主要问题：

1、项目回报机制过于依赖政府付费。由于我国综合管廊工程涉及不同的管线和管道单位，各管线单位的积极配合是实现综合管廊工程价值目标的重要保障。对于根据规划建设有综合管廊的新建小区和旧城改造区，政府要求各管线和管道单位强制入廊，是实现综合管廊价值目标唯一有效举措，然而，强制入廊在我国尚未有法律依据，实践发现各类管线和管道单位对综合管廊的态度及入廊意愿迥异，导致综合管廊PPP项目未来的入廊率无法保障。入廊率从综合管廊使用量方面直接影响了社会资本方投资城市地下综合管廊PPP项目的积极性。此外，虽然我国综合管廊项目实行有偿使用制度，综合管廊PPP项目公司可以向综合管廊各入廊单位收取一定的入廊费和日常运维费。但由于收费标准无依据，实践发现多数PPP项目公司不愿意承担入廊费及日常运维费的收费风险，而是将收费风险转嫁于政府，使城市地下综合管廊PPP项目投资回报机制设计为政府付费及可行性缺口补助项目，由政府承担向项目公司支付建设期、运营期投入成本及合理回报的全部或大部分支出责任，无形中加大了政府的风险。入廊费和日常运维费由于缺乏科学的收费标准，从使用费方面影响了社会资本方投资城市地下综合管廊PPP项目的积极性。

2、项目落地率不高。分析可知管廊PPP入库项目的落地率仅为22%，落地率不高主要有两个方面的原因：（1）项目规划不规范且滞后。一方面，综合管廊项目前期的设计规划对于项目后期的顺利实施至关重要，当前有些管廊项目过于追求项目进度，忽视了前期设计的重要性，分段设计、设计缺漏、重复设计等现象频繁发生，使得项目在后期实施的过程中碰到难题，从而严重阻碍了项目的顺利进行；另一方面，由于政府推动PPP模式建设城市地下综合管廊力度强劲，使得当前一个阶段已经列入综合管廊建设计划或正在准备申报的项目中，出现很多因来不及组织编制综合管廊工程规划而将工程规划和可行性研究同期展开甚至后期补做的现象，这既失去了规划的作用和意义，也造成后期工作被动；（2）各管线单位缺乏协调。城市地下综合管廊PPP项目涉及的利益相关者较多，既包括政府各相关职能部门、各入廊管线及管道单位、社会资本方、项目公司等，且各利益主体的诉求不同，潜在增加了各利益相关者之间协调的难度，致使城市地下综合管廊工程PPP项目协调难度加大，阻碍了城市地下综合管廊PPP项目快速推进，其中政府及项目公司与各管线单位的协调问题是影响项目进展的一项重要因素。

3、民营企业参与管廊项目PPP存难题。由以上分析可知，目前管廊PPP领域，参与者主要为央企，其次是地方性国企，而民企参与者寥寥。与其他大型基础设施建设类似，投资主体在综合管廊建设和运营过程中也面临着项目投资建设资金压力大的难题。

可见，管廊PPP项目的发展当前急切需要出台地方性制度设计和实施细则，同时理顺各方利益机制。未来若能在项目收益机制、项目融资等方面破冰，则一定能够吸引众多民营企业来参与管廊PPP。

（二）发展建议

鉴于以上突出问题，我们提出以下几点相关对策建议：

1、出台强制入廊法律依据，因地制宜明确收费标准

为实现综合管廊工程价值目标，建议从法律角度建立强制入廊制度，强制要求综合管廊规划区域内的所有管线及管道单位必须入廊，提高入廊率，从而提高社会资本方投资、建设和运营管理城市地下综合管廊PPP项目的积极性。此外，由于综合管廊工程地域性差异较大，且施工环境、技术、工艺和设计标准对综合管廊建设成本影响较大，建议各地方因地制宜制定科学的入廊费及日常运维费收费标准、并加强PPP项目公司成本检测、建立灵活的价格调整机制，提高社会资本方投资参与城市地下综合管廊PPP项目的积极性。

建议地方政府重视对城市地下综合管廊PPP项目运作模式及交易结构的设计，明确项目收费主体，科学设计综合管廊PPP项目投资回报机制。由于综合管廊PPP项目专业性较强，必要时可以委托专业的PPP咨询机构，让专业的力量协助指导城市地下综合管廊PPP项目的顺利实施。

2、规划设计先行，加强项目协调机制

项目规划设计方面，综合管廊的工程规划原则上应结合当地城市总体规划和各类专业管线控制性详细规划组织编制。因此地方人民政府应在提出建设城市地下综合管廊的设想之前要提前编制完成城市总体规划，动员城市给排水、燃气、热力、电力、通讯等行业主管部门抓紧编制本行业地下管线控制性详细规划。此外，专业管线权属部门设计机构积极协作的良好氛围，形成高度融合的设计沟通，避免重大设计缺漏，减少重复设计、保证设计的完整性。

项目协调方面，由于城市地下综合管廊PPP项目涉及的利益相关者较多，为加快项目进展，建议成立由各利益相关者参与的协调小组，协调小组由政府各职能部门、各管线或管道单位、政府方出资代表组成，统筹负责项目的总体组织和协调，解决城市地下综合管廊PPP项目推进中遇到的实际问题。

3、鼓励民营企业参与管廊PPP项目，加快市场布局

由分析可知，我国管廊PPP的发展才处于起步阶段，因此存在大量的市场机会，随着海绵城市等政策的深度推进，地下城市综合管廊PPP模式的需求将会越来越大，而各类市场参与主体的机会也会随之增多。与此同时，政府应该制定鼓励民营企业参与管廊PPP项目建设和运营管理的政策细则。尤其融资方面要在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，发挥开发性金融作用，积极指定管廊收益专项债的细则，支持管廊建设运营企业通过发行债券、票据等方式进行融资。