转自：红建谈案说法原载：《公民与法》2017年第11期从词义上看，备案是一种存档备查行为。行政管理中备案的目的是让主管部门知悉，并不是为了取得主管部门的同意或者批准。换句话说，备案是一种事后的通知行为。但在我国的行政实践中，不少管理部门把备案等同于行政许可，把备案变成一种事实上的行政核准或者行政审批行为。 在我国，就建设工程竣工验收备案来说，传统上也是按照行政核准或者行政审批来进行的，实践中也经常发生不符合条件不予备案的情形。为了还原建设工程竣工验收备案的本来面目，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）中列明了国务院决定取消的第二批行政审批项目目录，其中第76项决定取消房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准，改为告知性备案。从理论上讲，既然是一种告知性备案，就不应该存在不符合备案条件而不予备案的情况。如果允许备案机关对是否符合备案条件进行实质审查，允许备案机关有权作出不予备案的决定，备案就成为了事实上的行政许可或者审批。如果备案是一种事实上的行政许可行为，其就应当受到《行政许可法》的限制和规范。但实际的情况是，各类有关备案的规定和《行政许可法》往往不一致，甚至是严重抵触的。 根据《建设工程质量管理条例》第十六条第一款的规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”另外，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条也规定：“工程竣工验收由建设单位负责组织实施。”从以上规定可知，通常情况下竣工验收备案是由建设单位组织的，而竣工验收备案并不涉及建设工程质量的实体认定，仅仅是建设单位将有关文件报送建设主管部门，由建设主管部门将报送材料备案以供相关单位查考。 根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款的规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。同时，该《条例》第二款规定，建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。因此，竣工验收备案只是要求建设单位将相关文件报建设主管部门，这些相关文件并非是互为前置的备案文件，即使某一文件缺失，也不应当影响将其他文件提交建设主管部门备案。笔者认为，这里的规定只是要求建设单位将这些文件一同提交建设主管部门备案，只是规定备案时发现质量问题应重新组织竣工验收，并没有规定文件不齐全不予备案。 笔者认为，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、第六条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交六项材料以及备案机关验证文件齐全后在工程竣工验收备案表上签署文件收讫与《建设工程质量管理条例》的精神及其具体规定并不一致。按照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，材料不齐全的不予备案，这就彻底改变了《建设工程质量管理条例》规定的将上述材料共同备案的规定。若把相关材料是否齐全作为能否备案的审查标准，备案事实上就是一种行政许可，这就改变了备案本身的性质。建设部的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》对备案的条件进行了具体规定，把备案变成了事实上的行政许可，这不但与《行政许可法》的规定不一致，也不符合国务院把房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为告知性备案的改革精神。 笔者认为，建设工程建设中的消防文件审查、人防文件审查不应当成为房屋备案的前置性条件。如果把消防验收文件、人防验收文件作为备案必须提交的材料，就改变了备案本身的性质。根据《消防法》、《防空法》的相关规定，在建设工程施工过程中，都需要消防部门以及人防部门参与，办理相关的手续。换句话说，消防监督管理、人防监督管理应当依据《消防法》或者《防空法》进行，建设主管部门没有必要对应当由消防机关或者人防机关管理的事项进行重复性审查，这种做法既不符合法律规定，也给行政相对人增加不必要的负担。 综上所述，笔者认为，建设工程竣工验收备案不需要消防验收、人防验收为前提。 |
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