【社会治理精细化】赵孟营：从微观视野转向宏观视野 | 好学者

昵称50209589 2018-01-04

展开全文

中国社会的迅猛发展给社会科学研究带来了全新挑战：实践创新不断冲破既定的学术话语体系并引领着学术话语更新。这种挑战对于学术研究而言当然具有积极意义：它能够激励学术研究不断自我批判和革新。但是这种挑战对于实践进程而言则具有一定危险性：当缺乏学术研究这根理性缰绳的引导时，实践创新可能会变为脱缰狂奔、无法驾驭的野马。工业革命进程中的近现代欧洲社会史乃至工业革命以来的世界社会史已经印证了这种危险性。因此，面临实践创新和突破，社会科学研究者既要以开放的心态尊重实践、回应实践，也要以科学的精神反思实践、引领实践。本文就尝试以这种学术立场引入关于社会治理精细化的讨论。

社会治理精细化，不同于“社会治理”，无论是在行动意义上还是话语意义上，都是中国当下社会治理实践的创新成就。就行动意义上的社会治理精细化而言，它是中国社会从总体支配转向技术治理的改革宏大实践中的当下组成部分之一 ①，是对社会领域特别是民生领域过往那种粗放式管理的否定性实践探索和超越性实践探索。就话语意义上的社会治理精细化而言，它是对地方基层社会治理实践中那些成功经验的一种概括性表达，也是对中国社会公平实现的实践方式的一种界定。毫无疑问，社会科学研究者应该关注和尊重作为实践创新成果的社会治理精细化。而表达这种关注和尊重的最恰当方式就是将社会治理精细化这一实践创新确立为学术研究对象，深入开展学理分析，以便有可能在方法论意义上引领这一实践创新步入理性的轨道，避免其陷入形式主义和非理性的实践泥潭。

一、成就与局限：社会治理精细化研究的微观视野

关于社会治理精细化的学术研究文献屈指可数，目前检索到最早直接讨论“社会治理精细化”的文献作者是陆志孟、于立平（关于社区治理精细化的文献则可以追溯到2012年②），他们详细地描述了社会治理精细化的内涵：“在社会治理活动中引入精细化理念与原则，利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果。即按照精益、精确、细致、严格的原则，以标准化、科学化、规范化、人性化的思路，实现社会治理理念、制度、手段和技术的精细化，实现社会治理活动的全方位覆盖、全过程监管、高效能运作”，并提出社会治理精细化的目标就是“精、全、细、严、灵”，而实现这一目标主要依靠六大路径：多元主体协同化、操作规程标准化、资源统筹联动化、信息支撑现代化、队伍建设专业化、绩效管理动态化。③ 此后蒋源发表了两篇讨论社会治理精细化的文章，一篇集中讨论社会治理精细化的新路径，明确提出：社会精细化治理是社会管理和服务方式“微创新”的过程④；另一篇则讨论了社会治理精细化的定位，提出“技术—服务”是社会治理精细化的应然导向，主张通过培育社会治理的精细文化、构建“精明行政”体系、构筑多元主体治理格局、建立现代信息技术与基层社会治理的互促机制等方式，实现精细化社会治理的转型提升⑤。杨雅厦最新发表的一篇文章认为，“所谓社会治理精细化，是指在绩效目标指引下，通过机构部门的科学设置、管理流程重构来推动‘粗放式’社会治理思维和方式的转换，实现社会治理各方管理框架的标准化、执行的细节化以及服务的人性化”，主张要从四个维度提升社会治理精细化水平：做好社会治理风险研判的精准化工作，“以人为本”作为社会治理精细化的出发点和立脚点，形成多元共治的社会治理精细化格局，以信息化建设引领社会治理精细化创新。⑥

这些讨论虽然各自角度不同，但是在学理上具有很明显的方法论共性：主要是以微观视野讨论社会治理精细化。共性的第一个表现，就是学科范式的微观性。这些讨论都是从公共管理学视域来阐发关于社会治理精细化的概念及其相关问题，虽然也涉及一些宏观领域的分析，但是基本上是移植了企业管理学中的“精细化”管理的理念和原理。而企业作为市场主体之一，是微观经济学的基本研究对象。因此，“精细化”管理移植到社会治理中来，就先天地带着微观视野的特征。共性的第二个表现，就是“技术”导向的讨论偏好。这些讨论在论及精细化治理目标、路径等操作性问题时，无一例外都强调了“技术”的重要性，既包括新的科学技术手段在社会治理中的应用，也包括治理活动的技术理性化的发育（即所谓标准化、规范化等等）。虽然就技术导向本身而言能够包括宏观技术和微观技术两个层面，但是前述文献中的讨论焦点是微观技术层面的，因为这些讨论更关注具体社会治理活动中的技术实现。共性的第三个表现，就是“末端”导向的偏好。这些讨论在论及精细化的机制、功能、意义等相关问题时，都特别关注社会治理中的“最后一公里”的问题，有的将焦点集中于基层治理精细化具体讨论（可以称之为基层导向），有的将焦点集中于局部社会治理精细化的具体讨论(可以称之为局部导向)，有的将焦点集中到 “个人”需求真实满足的具体讨论上。无论是基层治理精细化还是局部治理精细化（更不用说“以人为本”的精细化），其实质都是关注如何成功实现社会治理活动的末端传导，因此末端导向实质仍然是微观导向的社会治理精细化。

应该看到，这种微观视野的社会治理精细化讨论相对于那些社会治理的抽象的宏大理论叙述而言具有重要的进步意义：它更具有实践亲和力。首先，这些精细化的讨论为人们深刻反思“粗放式”社会管理提供了有力批判武器。尽管人们对“粗放式”社会管理早就深恶痛绝，但长期以来仅仅是对这种管理方式所导致的不良后果加以鞭挞，而对于如何才能永久终结不良后果的反思并不充分，这是因为处于日常生活中的普通人缺乏足够的知识工具来辅助反思。精细化治理的提出则为人们提供了一个有效的知识工具，它建立了一个与“粗放式”管理对立的概念，并在这个概念之下试图寻求彻底避免不良后果的解决方案。这一概念很容易为日常生活中的普通人所熟悉和掌握，并成为他们否定“粗放式”社会管理模式的知识支撑。其次，这些精细化的讨论为社会治理现代化提供了可操作的指引。在精细化治理的概念提出之前，学术界关于如何实现“社会治理现代化”的讨论虽然较为丰富，但是这些讨论与实践缺乏关联通道，它们往往是一些原则性的描述，而这些原则性描述往往又是对宏大政治话语的再解释、再表达。人们知道必须推进社会治理现代化，但是对于如何实现社会治理现代化并不清晰。精细化治理的提出，则为人们提供了社会治理现代化的可行路径：社会治理活动的标准化、规范化、人性化、信息化等等。概言之，就推进社会治理实践的进步而言，社会治理精细化的提出是一个非常重要的历史节点。

然而，如果我们关于社会治理精细化的讨论仅限于微观视野，那么关于如何实现社会治理现代化的学理讨论并不能够充分自洽。因为这种微观视野的精细化讨论没有回答更深层次的问题：如果社会治理精细化是社会治理现代化的前提，那么社会治理精细化的前提又是什么？例如，精细化治理需要有适合的主体参与，这样适合的主体如何出现？精细化治理要求有“技术”突破，如何确保 “技术”突破不被体制所阻止或湮没？精细化治理要求“最后一公里”的传导，如何确保从“最初一公里”开始的传导就是恰当的？显然，当学理性反思的焦点从社会治理活动的精细化本身转向如何确保精细化能够充分有效发挥功能时，微观视野的讨论就无能为力了。

二、宏观视野中社会治理精细化的实践难题

微观视野方法论的局限性，如果只是呈现在社会治理精细化的学术研究中，那么这种局限性所导致的消极影响也就仅限于学理层面。然而问题并不是这样的。社会治理精细化的学术讨论的逻辑起点和逻辑终点都是社会治理精细化实践，因此学术研究的微观视野既来源于实践又会引导实践。而当我们把目光转向社会治理实践时，就不难发现，微观视野同样呈现在社会治理精细化实践中，并且恰恰是推进了精细化实践的微观视野造成了一些无法解决的精细化实践难题。

为了说明这一观点，笔者在此尝试以社区治理精细化实践为例证，因为在当下社会治理精细化实践中，社区治理精细化是推进得较为成功的一个领域。例如，最早发端于北京的城市社区的“网格化”管理模式已经在全国许多城市得到推广；又如，上海市从2014年正式开启的 “社会协同创新社区治理”的社会治理精细化实践，获得了较好的社会评价，这一模式的主要内容被总结为四个方面：社区治理主体多元化、社区治理目标过程化、社区治理内容多样化、社区治理方式互动化⑦；再如，由民政部提出的“三社（社区、社会组织、社会工作者）联动”的社区治理方式的创新活动2015年已经在全国开始了试点工作，这一创新的基本思路是以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作者为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入专业资源和社会力量，通过提供专业化、有针对性的服务，把矛盾化解在社区，把多元服务供给实现在社区。⑧这些社区治理领域的创新，大大提升了社区治理精细化水平。以北京为例，根据笔者所主持的一项研究发现，目前北京城市基层社区治理已经基本实现了七化：规范化、体系化、组织化、便利化、信息化、标准化、标杆化。显然，上述的实践成就都是在微观视野的方法论原则指导下取得的。但是在社区治理精细化取得进步的同时，伴随着出现了一些新的难题。根据对个别城市的研究发现，社区治理面临着三个基本难题。第一个难题是社区治理行政化趋势愈发强烈。为了推进社区治理工作，在社区之上的街道一级和区一级政府内部不断扩张与社区工作相关的职能部门，导致基层社区治理走向多头管理。在多头行政管理格局下，原本是自治组织的社区居民委员会逐渐出现职能异化甚至运转失灵，一定程度上变成了政府本身在社区基层的职能机构。第二个难题是社区基层干部工作负担沉重、事务繁杂、权责不足。这一难题是第一个难题的必然结果：当社区居民委员会变成了政府的职能机构时，基层干部就不得不围绕上级和上级的行政职能来开展工作，应付不同职能部门布置的行政任务成为居民委员会的工作常态。第三个难题是在社区基层行政体系之外的治理主体（社会组织、居民个人）经常“缺场”或处于“失语”状态，导致不同特点不同类型的社区存在治理“同构”现象，基层社区治理模式单一僵化。虽然一些地方政府一直在推动通过购买服务的方式来实现“政社”分离，但是在基层，社会组织自身的发育并不充分，那些能够通过政府购买服务项目获得组织资源的社会组织或者是组织领袖和政府官员本身就有较为紧密的私人联系，或者在申请项目和执行项目过程中发展出这种私人联系。社会组织和政府发生紧密联系本身并不是坏事，但是在发生紧密联系之后，社会组织往往形成对政府的高度依赖，成为行政依附型社会组织，最终丧失了独立的社会治理主体资格。至于居民个人，尽管在一些社区中出现了居民积极参与社区治理、社区协商活动的好的兆头，但是从总体上看仍然缺乏参与社区治理的动力和积极性。当社会组织、居民个人都不能真正参与社区治理时，行政化的居民委员会等准政府机构不得不按照行政运行逻辑担起社区治理的重任，“同构”“单一和僵化”就成为了必然结果。

这些难题如果不彻底解决，那么社区治理精细化已经取得的成果将会失去意义：社区精细化治理的目标是多元化、人性化治理，但是社区的精细化治理反而助长了单一化和非人性化的成分。这就是秉持微观视野方法论之下社会治理精细化的实践危害。当我们试图着手解决上述难题以消解其实践危害时，就会发现，这些微观难题根本没有从微观层面加以解决的可能，因为所有这些微观难题都是宏观结构的产物，更准确地说，是宏观难题的副产品：社区行政化是上级政府权能扩张的副产品，社区干部的工作繁重是行政命令繁杂的副产品，社区治理主体缺位是“全能型”政府的副产品。显然，要解决社区治理精细化过程中的微观难题，就必须首先解决超出社区范围的那些宏观难题。

从社区治理精细化实践的讨论中所得出的结论具有普适性。事实上，当我们观察民生领域的社会治理、社会矛盾调处、社会安全维护这些基本的社会治理领域时，都能够发现与社区治理类似的微观难题，而这些微观难题又无一例外地都是类似的宏观难题的副产品。至此，我们终于获得了这样鲜明的结论：社会治理精细化推进的根本难题是宏观领域而不是微观领域。要从学理上梳理社会治理精细化的宏观难题，就要先确立宏观视野的研究方法论来替代微观视野的研究方法论；要从实践上解决社会治理精细化的宏观难题，就要先确立宏观视野的实践方法论来替代微观视野的实践方法论。

类似宏观经济学以货币为焦点，社会治理精细化的宏观视野也应当以社会治理的“货币”——公共权力为焦点。所谓宏观视野，就是从社会治理领域中公共权力的结构、运行和主体关系的维度来研究社会治理精细化、实践社会治理精细化。

在宏观视野中，公共权力的结构的实践对应物就是社会治理的领导系统。因此，社会治理精细化的第一个宏观难题是领导体制精细化。目前在国家层面，作为国家治理重要组成部分的社会治理缺乏全国统一协调的领导系统，中央政府层面的社会治理的领导体系是一个各政府部门分治的图景，各个政府部门对于本部门的职权关注远远超过了对部门之间相互合作的关注。而在省级层面，各省（区、市）的社会治理也都缺乏统一协调的领导系统。有的省（区、市）建立了统筹部门，但是基本上是形式化统筹而缺乏精细化的统筹功能。例如，北京市社会建设工作领导小组是北京市社会领域目前最高领导机构，该机构负责人为北京市最高领导人，其成员则名义上涵盖了47个部门。该领导小组的功能主要是决策的综合协调。在47个部门中，社工委、社会办和民政局是行使社会领域管理职能的专职部门，其他部门是职能交叉部门。在决策流程中，社工委、市社会办是领导小组的决策操盘手，而其他部门则是参与领导小组决策协调并负责实施领导小组已经做出的决策。另一方面，在市委、市政府领导分工中，有副书记和副市长分管社会建设工作，副书记是社工委的上级领导，副市长是社会办的上级领导。这样，作为决策操盘手的社工委、社会办在进行全市社会领域事项决策操盘过程中，当以社工委名义工作时，副书记是决策操盘阶段的最高决策人；当以社会办名义工作时，副市长是决策操盘阶段的最高决策人。这类领导系统发展到最后都会出现“以党代政，以政办社”的结果。

在宏观视野中，公共权力运行的实践对应物就是社会治理机制。因此，社会治理精细化的第二个宏观难题就是社会治理机制的精细化。从全国范围看，社会治理机制呈现碎片化和同构性共存的特点。所谓碎片化是指不同领域、不同层级的治理机制“自成一体”，缺乏合作协调性。所谓同构性是指各级政府在社会治理的过程中试图把所有公共问题都纳入政府公共管理范畴，形成了以公共权力为驱动，公权机构为主体的封闭性“公权”治理结构。社会治理机制的同构性带来了一系列现实问题。一是公共问题复杂化。单一的“公权”治理机制下，政府有可能将并不适合公共权力介入的问题也纳入公共治理范畴，从而使这些公共问题中原本平等的主体间关系被打破，导致主体之间相互博弈和相互猜忌，治理的难度反而更大，使得这类公共问题的可治性难以实现。二是侵蚀政府的治理合法性。公权在治理某些社会公共问题中，具有单向度、强制性和高效率的特征，这也是各级政府对“公权”治理机制迷恋的重要原因之一。但是在“公权”治理机制驱动下，社会治理通常外在地表现为一种自上而下的“权力流动”，这种“权力流动”很容易压抑民主，使公共问题所涉主体的各自真实诉求难以得到充分的表达；政府基于公共问题迅速解决的需要，往往也会罔顾利益主体的诉求，这就会带来公众对“公权”治理机制下社会治理的反感和不满。三是财政负担沉重。在“公权”治理机制下，各级政府事必躬亲，管了过多管不好也不该管的公共问题，政府不得不支付高额成本：既需要花费巨大的财力资源，也需要投入大量的人力资源。

在宏观视野中，公共权力主体关系的实践对应物就是社会治理的多元主体关系。因此，社会治理精细化的第三个宏观难题就是社会治理多元主体关系的精细化。从全国范围看，多元主体关系发育很不成熟，主要存在两大问题。一是主体关系呈现的核心—边缘结构。如果将各级党委、各级政府及各部门、社会组织、社区组织看成独立的主体，无论是社会治理的决策、社会治理活动的实施，还是社会治理活动的监督评估，各级党委和政府力量始终处于核心地位，而社会组织、基层社区组织和公民个人总是处于边缘地位。二是主体的功能关系发育不充分。从功能角度而言，社会治理主体应当包括决策主体、实施主体、参与主体、监督主体、评估主体这五个功能类别。但是从全国范围看，至今没有任何领域或任何地区在社会治理领域形成规范化的主体关系机制，主体功能缺位、错位、越位状况较为普遍。这和经济管理领域形成了强烈反差。

三、难题的解决：宏观领域的社会治理精细化

社会治理精细化的微观难题的解决依赖于宏观难题的解决，宏观难题的解决又必须通过社会治理精细化来实现。因此，面对社会治理精细化的三大宏观难题，当务之急是要以规范化、科学化、人性化为基本目标整体推进宏观领域的社会治理精细化实践。

首先，推进社会治理领导系统的精细化实践。领导系统的精细化目标就是将“以党代政、以政办社”的权力结构转化为“以党领政，以政引社”的权力结构。领导系统精细化进程应当包括三个层面。第一个层面是以规范化为导向推进党政关系的精细化。现代政治的基本逻辑之一是“职权法定”，规范社会治理领域中的党政关系也必须遵循这一逻辑。在依宪治国的理念下，明确“党”与“政”各自的职能范围，确定二者的权力关系，并使之法制化。执政党应当主动减少以党政联合发文的形式颁布社会治理领域的政策主张，合理有序地把执政党的政策理念依照法定程序转变为政府政策。要逐步减少各级党委在社会治理活动中对政府的直接命令，尽可能确保执政党的方针、政策和工作部署通过政府中的各级党组和担任领导职务的党员干部来贯彻执行。第二个层面是以科学化为导向推进政府功能的“无缝化”衔接。通过成立社会治理协调机构（或议事机构）建立社会治理主责部门，系统推进社会治理领域相关政府部门的工作协调、政策协调和制度协调，系统区分各级政府的社会治理的职责关系。在此基础上，精准推进各级政府从“越位点”退出，把“缺位点”补好，包括减少、简化社会领域各项行政审批，通过简政放权激发社会、市场的创造活力和动力，为人民群众提供精细化的社会服务。第三个层面，是以人性化为导向推进公共服务的精细化实践。公共服务精细化的具体目标就是政府要从无所不包的“保姆”式公共服务供给者转化为提供有限精准公共服务的“管家”式公共服务供给者。

其次，推进宏观社会治理机制的精细化实践。宏观社会治理机制精细化的目标是消除治理机制的碎片化和同构性，在全国范围内建立以善治为导向的、统合协调的社会治理机制综合体。依据善治的基本要求，这一机制综合体应当包括十个基本方面：社会治理政府主导机制，政府通过营造法律环境、提供制度安排、政策输出三种方式保障多元主体的协同治理；社会治理委托—代理机制，政府通过精细化地购买服务委托社会组织代理部分社会领域事务；社会治理责任分担机制，社会治理各主体应当建立有限责任主体合理分担的有限责任机制，即各主体一起履行政府的部分职能并同时承担相应责任；社会治理合作动力机制，建立精细化的激励机制和竞争机制来激发政府以外的社会治理主体的源源不绝的合作动力；社会治理运行保障机制，政府通过精细化的财政政策和资金管理政策为政府以外的社会治理主体提供可持续的社会化的资金保障；社会治理平等协商机制，通过标准化和规范化的程序确保各个主体关系的确立过程中和各个主体治理社会公共事务的具体过程中获得平等对话机会；集体行动机制，鼓励社会治理各主体在某些公共问题上采取集体行动以获得更好的解决方案；利益平衡机制，既要实现社会整体利益与协同主体自身利益的平衡，又要实现各个主体之间的利益平衡；信息共享机制，政府应当设立社会治理综合信息平台、社会公众诉求信息管理平台、公共危机应急联动管理平台来及时为其他治理主体提供相关信息；监督评估机制，通过建立科学的评估体系，客观中立监督评估社会治理绩效。

　　最后，推进社会治理主体关系宏观精细化实践。主体关系的宏观精细化目标是建立功能分化、地位平等的社会治理多元主体结构。这一结构应当包括三个基本特征。第一个基本特征是协同化组织网络。推进社会治理多元主体间建立多边互动的组织网络，通过这一网络将社会治理过程中的人、财、物等硬件资源和信息、技术等软件资源，在组织网络内进行合理、系统的整合，以确保在社会治理过程中，各个社会治理主体能够有效开展多边互动，使社会治理从单向或双向活动发展为多元、多向、多重互动活动。同时要通过精细化设计，确保这一网络中每一个网络节点都能充分发挥各自的功能，使社会各治理主体随时都能受到其他社会治理主体的支持和保障。第二个基本特征是协同化的工作制度。通过强化各个社会治理主体之间工作制度的相互衔接和相互呼应，提高社会治理效应。社会治理主体之间要通过精细化的公开制度、听证制度、问责制度、调解制度、常规联系制度等形成功能整合、共同合作、相互监督的社会治理活动模式。第三个基本特征是协同化的技术平台。信息技术是社会治理精细化的重要支撑。要实现多元主体的协同共治，就要建立社会治理大信息系统，对不同的信息网络技术进行衔接整合，通过在不同主体间和主体内建立整合的信息交流和汇报系统，实现全方位的宏观信息共享。国家应当建立专门化的社会治理信息协同大平台，并以平台为基础构筑多元主体之间宏观化的网络信息技术的链条，帮助各个治理主体根据自己的需求及时获取信息，鼓励治理主体及时上报、上传相关信息。