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曾博伟 （北京联合大学旅游学院，北京 100101） Doi: 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.08.005 土地、劳动力、资本、技术是推动经济发展的重要生产要素。在这些生产要素中，劳动力、资本、技术要素对旅游业发展的制约相对较小，比较突出制约旅游业发展的因素是土地。在全国一些重要旅游目的地，土地对旅游业发展的制约更为明显。“十二五”期间，海南旅游建设用地需求量占同期建设用地需求总量的37.1%；云南旅游建设用地需求量则占同期建设用地需求总量的36%。而在实践中，一方面，大量旅游项目由于缺乏配套的用地安排和相应的土地政策难以“上马”；另一方面，不少旅游项目要么因违法建设受到处罚，要么因处于土地管理的“灰色地带”而无法做到“恒产者有恒心”。如何解决旅游用地发展这个“痛点”，明确旅游改革的路径和方向，既关系到旅游业自身的持续健康发展，也涉及国家土地管理中的若干重大问题。大体而言，以下四个方面的问题值得关注： 一、上下结合 与大多数的改革类似，中国旅游用地的改革实际上也是中央政府和地方政府互动的结果。从中央的路径看，中央提出一个大体的改革方向，但没有细化的措施，地方结合实际需要将改革方向在操作层面上予以落地，而这种落地的措施，在中央层面的确认以及各地的相互学习下，成为一种普遍的做法，进而推动了改革。从地方的路径看，地方由于发展的需要，遇到问题绕道走，会在现行的制度下“打擦边球”，这些“擦边球”的合理部分被中央认同，进而规范和明确，从而推动改革。 在旅游业发展早期，旅游项目投资不多，旅游用地的问题并不突出，国家层面对旅游用地的关注也不多。在2001年国发9号文件《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》中，就完全没有涉及土地政策方面的内容。时隔8年，国务院再次出台旅游业发展的政策文件《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）就明确提出土地方面的政策需求，并要求“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。”这表明中央层面开始着手解决土地这个制约旅游业发展的“瓶颈”问题，而在2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）中，“优化土地利用政策”作为20条政策意见的一条单独列示，并提出了“改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合”等旅游用地改革方向，在国家层面体现了土地政策对旅游业的重大意义。正是在中央政府改革的指引下，地方政府更加大胆地探索更为有效的旅游用地改革措施。比如，为体现中央政府要求的在年度土地供应中增加旅游用地的要求，2013年云南出台的《中共云南省委云南省人民政府关于建设旅游强省的意见》中进一步明确：在国家下达云南省的年度新增建设用地指标中每年预留1万亩用于省委、省政府确定的重大旅游项目建设。江西在出台的《中共江西省委江西省人民政府关于推进旅游强省建设的意见》中，明确提出，“优先保证纳入省旅游规划的重点项目用地，对符合单独选址条件、投资5亿元以上的重大旅游项目，支持按规定程序列入省重大项目调度会调度，优先安排使用省预留新增建设用地计划指标，并纳入审批绿色通道。” 地方一些旅游用地改革中的实践也因为得到国家层面的认可和推广，使得旅游用地改革的效应不断被扩大。比如2015年国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局出台的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10 号）中，“鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地”，“旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理”等规定，实际上都是对地方实践的认可和明确。未来，中央层面特别是国家旅游局应该关注各地在旅游用地上的创新实践，并积极协调地方在旅游用地改革中遇到的各种问题；地方层面则应该积极将旅游用地改革中的各种举措信息向国家有关部门报告，通过中央和地方的良性互动来进一步深化旅游用地改革。     图片来源：百度图库 通过试点推动工作，是中国改革重要的经验；同样这也应该成为旅游用地改革的重要方式。就中国的国情来说，一方面，为切实保护耕地，合理利用土地，土地管理政策的刚性不可避免；但另一方面，旅游产业现实的发展需要又要求在具体实施土地政策上保持一定的弹性。因此，要平衡改革和风险的矛盾，比较理想的方式是对旅游用地中的具体问题在特定地区进行试点；并根据试点情况，对成熟的经验逐步推开，对问题较多的举措持否定或者保留态度。具体来看，在我国旅游用地改革试点中，大体上选择了两条路径：一是主动选择旅游区域进行一揽子的旅游用地改革试点；二是在其他领域的土地改革试点中满足旅游业发展的特定需求。 2012年，国土资源部会同国家旅游局，在全国旅游综合改革试点城市成都、秦皇岛、舟山、张家界、桂林配套开展旅游用地综合改革试点。经过对几个试点城市旅游用地改革方案的评估，国土资源部最终批复了桂林和秦皇岛两个城市旅游用地改革方案。这其中，桂林的经验比较突出。为推动旅游用地改革，2014年桂林配套制定了31条具体政策。在规划管制方面，桂林着眼于土地规划、城乡规划与旅游发展规划的衔接，按照“多规合一”要求编制《重点旅游片区发展规划》，将旅游产业用地布局和土地利用布局衔接起来。在针对旅游项目特殊的土地使用要求方面，桂林对未超过一定标准的旅游景区道路执行不占建设用地指标的政策；同时放宽旅游景区范围内的亭、台、楼、阁等小型旅游设施用地审批；对特殊旅游项目放宽容积率限制。此外，桂林还在全国率先尝试进行旅游用地分类，并制定了旅游产业用地基准地价，这既避免了过去旅游用地参照商服用地高地价带来的成本压力，也有利于不同区域根据基准地价调节旅游投资方向。 此外，目前国土资源部在全国范围内开展了若干土地政策的试点，其中一些与旅游业密切相关的政策试点也为旅游用地未来的改革探索了新的可能。这其中比较典型的是浙江，2012年国土资源部在浙江开展低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用的试点，以此为契机，浙江于2015年开展了“坡地村镇”建设用地试点。尽管“坡地村镇”的主要改革诉求是将具备开发建设条件的山坡地开发为建设用地，以减少各类建设对平原优质耕地的占有。但由于旅游项目与山坡地地形的天然契合性，在浙江首批“坡地村镇”试点的33个项目中有20个就是旅游项目。而“坡地村镇”试点确定的“点状布局、垂直开发”方式，也与旅游项目用地的需要高度吻合，因而得到了旅游项目投资方的积极响应。此外，2012年国土资源部在海南海口、三亚、陵水等市县开展全国农村集体土地产权制度改革试点，作为旅游城市的三亚其重点探索的内容就是农村集体土地参与旅游开发。这些相关领域的改革试点必然会为全国的旅游用地改革积累经验和提供新的思路。目前，旅游用地制度中存在的问题都已凸显出来，其解决的思路和办法也逐渐明晰，下一步需要做的是将这些解决办法在特定区域进行更深入的试点，从而不断深化旅游用地改革，并完善与旅游用地相关的管理制度。  图片来源：百度图库 旅游用地改革举措只有最终体现到制度上，才能让改革成果固化下来，成为推进旅游业持续健康发展的动力。而且这种制度保障的层级越高，效果越好。比如，在2013年施行的《旅游法》中，明确提出“各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求”，这实际上就为各类旅游用地改革提供了基本的方向。而《旅游法》中提出的“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”，实际上也为农村居民利用宅基地发展旅游业埋下了伏笔。尽管对旅游用地认识还存在分歧（是单纯的建设用地还是建设用地、农用地和未利用地的复合）以及在《土地利用现状分类标准》（GB/T 21010-2007）中并没有旅游用地的分类，但是《土地管理法》中依然提到了“旅游用地”，这也为下一步旅游用地改革奠定了基础。 由于国家层面的法律不可能规定太细且修订不易，因而能较好实现旅游用地改革制度保障的是地方条例、部门规章，此外，国务院、国土部门和各省（区市）的相关政策文件也能提供一定的制度保障。目前，国务院和地方政府旅游业发展文件中普遍对旅游用地都有所涉及；甚至在2015年中央一号文件中也专门提出：“支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、‘四荒地’、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。”在新一轮地方旅游条例修订中大都提及了旅游用地方面问题。比如，2014年修订的《云南省旅游条例》就明确规定“县级以上人民政府应当增加旅游项目建设用地供给，鼓励利用荒山、荒地进行旅游综合开发建设，对全省旅游重大、重点项目用地优先保障。”2015年修订的《浙江省旅游条例》规定“旅游资源所在地的居民和农村集体经济组织可以采用入股、租赁、合作等方式参与所在地旅游资源的开发和经营。”目前，国土部门在部门规章方面还缺乏对旅游用地方面专门规定，其对旅游用地政策改革的意图主要体现在2015年国土资源部的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》以及其对秦皇岛、桂林旅游用地改革试点总体方案的批复中。未来，进一步在各种条例、部门规章以及政策文件中深化和细化旅游用地改革举措，应成为制度保障的重点努力方向。 除了具体文字规定方面的制度外，旅游用地改革还应该考虑与旅游用地有关的协调机制的建立。比如，在国家层面的国务院旅游工作部际联席会议，国土资源部门就是成员单位，这实际上也使旅游用地改革的高层次协调成为可能。此外，2010年国土资源部与云南省还签署了《关于探索建立国土资源管理新机制促进云南省旅游产业改革发展合作协议》，这类合作协议也为旅游用地改革构建了平台。而像安徽省，在编制《安徽省土地利用总体规划（2006—2020年）》时，明确要求各地认真做好与各级旅游发展规划的衔接，并反复征求旅游主管部门的意见。下一步，国土资源部门和旅游部门有必要就旅游项目用地的审核、管控以及动态监管方面建立起更多有效的机制，以更好地引导土地资源向符合旅游产业发展方向的领域配置。 
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