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社区是社会构成的基本单元，社区治理现代化是构建和谐社会的内在要求，是社会管理体系中的重要一环。近年来，随着城市化进程的加快，居民自我意识的提升，社区日益成为各类社会群体的集居点、利益诉求的交汇点及社会矛盾的聚焦点。目前，居民小区治理问题尤为突出，旧的治理手段与新的形势发展显然不相适应，因此，社区治理模式亟待改进和突破。如何创新思路，积极应对复杂情况，加快推进社区治理现代化，真正实现社区多方治理、民主治理、科学治理和精细治理，是当前基层社会管理中迫切需要解决的重大课题。本文以秀洲区新城街道为例，对城市社区治理的转型升级作一探索性思考。 一、 推进社区治理现代化的重要意义 城市社区治理现代化，指的是以社区成员自治为基础，社区利益相关者自觉以民主协商的方式合作供给社区公共品的基层社区治理体系。其核心是社区“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的治理机制，居民通过直接或间接参与社区公共事务和公益事业，其目的是满足社区成员的公共需求，维护社区公共利益，实现社区“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的目标。 （一）推进社区治理现代化是真正满足居民群众公共需求的需要。从城市社区治理的角度来看，社区居民具有宪法赋予的较广泛的民主权利。民主权利的核心就在于“依法办理自己的事情”。“依法办理自己的事情”不仅是基层民主自身的发展需求，更有其深刻的实践需求。在社区治理中发现，居民对于作为社区治理载体的居民委员会，他们往往并不在意谁当居委会主任，而更关心的是自己的利益以及谁在影响着自己的利益，这就是居民的公共需求。社区居民的民主参与，其实就是为了确保自己的利益不受损害、确保自己的公共需求得到满足。推进社区治理现代化就是为了平衡民主权利和公共需求的关系。民主是利益之基础，利益是民主之动力。可见，“依法办理自己的事情”是社区广大居民最普遍的民主诉求，也是民主权利在现实中的真实写照。推进社区治理现代化就是要确保居民群众的公共需求得到真正的满足。 （二）推进社区治理现代化是真正落实居民群众民主实践的需要。在基层直选中发现，很多居民对选举事件并不关心，对居委会直选的态度总的来说是冷漠的。尽管居委会一再宣传基层直选是还权于民，是居民行使自己政治权利的良好机会，但是许多居民对此似乎热情度不高。从报名参选、居民大会到最后的居民选举，居委会动用了所有的手段向居民宣传民主，而居民则一直处于消极接受的地位。这种现象说明，我国城市社区治理中的民主实践问题很多，社区治理民主实践并没有得到真正落实。居民真正的公共需求是通过民主形式或程序，也就是民主实践来保障和实现自身利益，而民主实践却在某种程度上与居民公共需求相悖或相差甚远，这中间除了物质或技术条件之外，很大意义上取决于民主实践中的民主决策、民主管理和民主监督的实现程度。居民漠视民主选举的原因也在于此，即忽视社区治理中更为重要和更为困难的民主决策、民主管理和民主监督等环节，使得民主实践与公共需求渐行渐远，造成社区治理陷入民主动力不足和民主实践流于形式的困境，使社区治理现代化的各项要求无法落实、目标无法实现。 （三）推进社区治理现代化是真正保障居民群众民主权利的需要。随着改革开放的深入发展，我国经济和政治体制发生深刻的变化，“社区建设”的概念逐步与居民自治功能紧密结合起来。社区居民委员会依据《宪法》和《城市居民委员会组织法》的规定，在人民调解、治安保卫、公共卫生等领域，“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”(《宪法》第111条)不可否认，居委会在城市社区治理中发挥了十分巨大的作用，但是民主实践和民主权利之间仍存在不相符合之处。如社区物业管理中，回顾《物业管理条例》的立法过程，不难看到，作为一部与每家每户乃至每一个人切身利益密切相关的法律规范，其制定者既缺乏对群众实际生活和需要的调查了解，也未采取各种手段广泛征求广大民众的意见，严重忽视这一事物与民主建设之间的关系。在物业管理纠纷日益增多的今天，政府也只是就物业收费价格举行了一下听证会、给出一个指导价而已。很明显，一部《物业管理条例》法规在出台过程中所饱含的民主权利和民主实践不相符合的状况，就是漠视居民群众民主权利而造成的结果。因此，如何保障居民群众的民主权利，关系着治理现代化的方向和深度，关系着城市社区建设的成败。 二、 目前推进社区治理现代化中存在的主要问题 新城街道地处嘉兴城市副中心，是秀洲区的政治、经济、商贸、文化中心，总面积为12.9平方公里，人口总数约10万。所辖亚都、春晓、中山、东升、秀湖5个社区及九里1个行政村，其中东升、秀湖社区分别为义庄、木桥港村合署，两块牌子一套班子。由于各社区（村）发展基础较好，目前内部各项事务运转有序，未出现冲突激烈的矛盾，但在推进社区治理现代化的过程中，还存在着一些不容忽视的问题，直接影响了社区治理现代化能否得到有效落实。 （一）社区日常事务繁重。主要表现为三多：一是行政事务多。据统计，行政性事务占社区工作总量的80%左右。社区把大部分时间用在劳动保障、计划生育、经济普查、安全生产等数十项行政管理工作上，已成为一个微缩版的政府，不少工作还需要上门了解情况，挨家挨户登记，社区干部“疲于应付”，行政事务过多导致社区自治功能弱化。二是创建达标多。由于各级针对社区的创建任务名目纷繁，文明、卫生、文化、民政等创建均指令性任务和要求，社区忙于搞创建，并且是哪个任务紧就突击完成哪个，工作表现出很大的随意性和临时性。三是考核台帐多。社区工作每年都有多项检查评比，有些部门的考核方法流于形式，事事要求立台账。社区干部的精力用于建立各类台帐，填写各种报表，客观上挤占了开展和推进社区治理的时间。 （二）社区治理力量不足。由于社区本身负担过重，难以满足群众日益增长的多样化需求，居民对社区治理的积极性不高，参与面不广。参与人群以老年人、女同志、退休人员为主，作为社区成员主体的中青年群体鲜少参与。而且居民参加的活动，真正涉及到民主决策、民主监督层面的事务较少，因此参与社区治理的深度有限。同时，社区治理作为一项系统性、长期性的工程，需要全社会共同参与实施。物业公司、业委会及有关辖区单位等，由于体制、资金等原因，各干各的事，联动机制不健全，使其在参与社区治理时未能发挥应有的作用。 （三）社区治理相对滞后。目前，街道下辖的六个社区（村）大致可以分为两类：一类是由纯商品房小区为主构成；另一类以拆迁村安置为主，其中还有商品房小区、自建房小区。这两类社区的差异程度较大，在推进社区治理现代化方面困难较多。第一类社区的问题主要集中在商圈、街面乱停车、餐饮油烟、露天烧烤等城市环境“顽疾”，以及小区物业管理中产生的分歧与矛盾。如亚都社区中山花园的物业管理情况较为复杂，物业公司经理和业委会主任由小区某业主一人兼职，该物业的盈利大部分来自临街大厦广告费等额外收入，因此对小区物业管理不重视，造成部分业主不满意、不缴物业费的现象，但业主按正常程序又无法罢免业委会主任。由于物业公司的不作为，严重影响了给街道的文明卫生等创建工作；第二类社区的问题主要是小区外来人口融入、本地居民农转非过程中出现的生活方式转变、调整以及乱搭乱建、乱种乱养等小区环境问题，缺乏有效的治理手段。如东升社区义庄南区柴炉问题，由于新居民大量租住，为节约费用普遍采用柴炉烧水。小区现有柴炉300多个，在污染环境的同时，存在极大的安全隐患。社区在经过多次集中整治而效果不明显的情况下，逐渐表现出了对问题解决的畏难情绪。 三、 产生社区治理问题的原因分析 街道在社区治理中存在的问题，大部分是由当前经济社会转型所产生的，只有多方探索，大胆革新，才能适应辖区成员构成复杂、利益诉求多样、思想观念多变的现状，从而突破“瓶颈”，补齐“短板”，才能破除社区治理现代化的最大障碍。经深入分析，以下原因值得重视： （一）社区职责定位模糊不清。社区和政府之间的关系处理上存在误区，社区协助政府工作缺乏明确的界定，社区实际上已变成各级部门基层事务的主要承载者。2015年，嘉兴市委下发了《关于深化“三清理四规范一提升”行动切实增强村（社区）服务能力的意见》（嘉委办[2015]1号），将居委会的工作以清单的方式予以明确，确立了6项村（社区）创建评比项目、37项依法履行职责事项和40项协助政府工作事项。尽管市级层面已围绕社区行政化、无序化倾向严重问题，开展了几轮减负工作，但从实际效果看，社区各项日常事务并未因此而发生根本性的改变。一方面各级部门没有受到相应约束，真正对照清单下派任务；另一方面，社区缺少审核、拒绝清单外任务的机制。因此，社区的工作局面依然是“来者不拒”，其行政色彩过浓已成为推进社区治理现代化的一大阻碍。 （二）社区自治意识仍有偏差。社区成员对社区自治的意识薄弱，在一定程度上导致共治氛围难以形成。社区干部工作压力大、相对待遇低，再加上对自己角色定位的迷茫，往往只注重完成上级布置的工作任务，缺乏组织动员群众开展自治的意识和能力；不少居民只顾自己的小家，主人翁意识明显不够，参与社区事务具有较大的随意性。同时，一些本地居民还没有完成从农民到市民的转变，再加上新居民的大量涌入，常出现乱泼乱倒、乱吐乱丢等不文明行为，对公德意识和自治观念毫无概念；部分辖区单位或部门缺乏共建的责任意识，对参与社区的会议、活动不感兴趣，认为参与社区治理是额外负担，致使资源整合利用不够。如部分小区业委会由于责任主体不明晰等原因对参与社区治理敷衍了事，难以履职，业主会形同虚设。 （三）社区治理框架尚未清晰。街道的社区治理依然沿袭原有的工作模式，社区主要在街道指导下，发挥有限的自主作用。社区内部包括社区党组织、居委会、业委会、物业公司、社区居民、社会组织等不同主体，这些主体之间未构筑一个职责清晰的关系，如何协调共治、什么时候共治、针对什么共治，都不同程度地影响各主体作用的发挥和治理工作的推进。尽管在街道层面开创性地设立了社区办、城市日常管理办、北部三村综合管理办，作为社区治理缺失力量的补充，在总体上突出了社区的主体地位，但其没有从根本上改变社区治理的基本格局，对社区自身力量的动员和整合仍然不够。同时，由于社区对自身实际的认识不足，致使没有明确的治理重心。整个治理框架的不清晰，极大地限制了社区内部良性、有序治理关系的形成。 四、 推进社区治理现代化的对策建议 解决当前社区治理中存在的矛盾和问题，要以满足群众需求为根本目的，在与时俱进中转变思维、紧扣特点中完善措施、统筹兼顾中突出重点，通过打造一套科学规范、行之有效的现代社区治理模式，积极创建管理有序、服务完善、文明和谐的新型现代社区。 （一）完善工作机制，推进社区治理体系的现代化。以机制健全为手段，打造主体关系清晰的现代化体系，推动社区治理的整体平衡发展。一是建立社区准入机制。要转变政府职能，变微观管理为宏观指导，变直接干预为间接参与，实现由领导、管理到指导、服务的角色转变，在明确社区的性质、地位、职能及其与上级有关部门的权责关系的基础上，建立社区事务准入登记通报制度，将社区所承担的事务按月在街道层面进行汇总，并向上级部门进行通报，从严控制准入的项目和程序，实现社区日常事务的“减负瘦身”，从而有效发挥社区自治功能和主观能动性。二是建立多元共治机制。要进一步发挥街道党工委的核心引领作用，明确社区治理的总体方向，建立起街道领导保障、社区指导协调、社会参与实施的多元共治机制，有效整合社区内党群组织、中介组织、市场组织等，通过各治理主体的平等协商达成一套具有约束力的规范，逐步形成互惠、互利的工作格局，推进社区治理的社会化和协同化。针对小区事务治理，要明确业委会的权利义务，并积极协调住建、民政等部门，建立起由业委会、物业公司、相关职能部门为主的共治平台，如对管理不到位的物业公司进行资质降级处理，对履职不到位的业委会由多部门联合按照有关程序依法进行罢免等，从而全面推动小区建设；针对街区占道经营、乱停车、乱张贴，油烟、烧烤扰民，小区乱搭建、乱种养等问题，要以街道每月开展的“新城文明日”为抓手，联合城管、交通、环保、市场监管等部门齐抓共管，使一些长期困扰城市环境面貌的突出问题得到有效遏制。三是建立民主协商机制。要将涉及辖区居民切身利益的公共事务、公益事业，广大居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难和矛盾纠纷作为民主协商的主要内容，通过集思广益，促进各类问题的有效解决。通过召开社区事务恳谈会等，针对小区环境等问题，由街道、社区与党员、居民代表及相关单位进行面对面交流探讨，在民主协商的基础上，采取分类实施，综合治理。如拆迁小区的乱堆放问题，通过发动有威望的居民骨干上门做思想工作、张贴公告让业主限期处理等方式开展整治，对于业主逾期不清理、由社区统一处置的旧家具、废木材等乱堆放物品，可采取“以物换物”等值对换的方式，既优化环境，又让业主满意；如柴炉烧水问题，可联合环保等部门依法予以清除，采用相对环保的电炉开设几个烧水站点，以满足广大居民的生活需求。四是建立监督评议机制。将居民关心的重大事务决策及执行过程、服务群众专项经费使用情况等纳入居务公开内容，并通过召开居民代表大会开展评议。同时，建立小区事务、物业费使用、业委会工作等的评价制度，以社区指导召开业主代表大会等方式进行评议。两者的评议结果与社区运行经费、绩效工资挂钩。 （二）深化宣传引导，推进社区治理理念的现代化。充分利用社区网站、宣传栏、QQ裙、微信公众号等宣传社会主义核心价值观，并通过组织开展符合不同人群特点的知识讲座和贴近群众生活的文化活动等，大力培育居民公共精神。同时，强化“共治共享”理念，以召开街道中心组学习会、社区事务恳谈会等为契机，重点面向全体街道工作人员，社区干部、党员、居民代表包括新居民骨干，以及相关辖区单位、部门等负责人，将宣传教育与研讨研究相结合，树立主体意识、公共意识、协作意识，形成社区事务自我管理、自我服务的总体导向。此外，积极开展社区（村）结对活动，通过队伍共建、教育共抓、活动共办等方式，倡导文明、现代的生活观念和方式，实现以城带乡、以老带新，潜移默化地让城市居民、拆迁居民和新居民达成对社区自治的共识。 （三）加强队伍建设，推进社区治理能力的现代化。社区成员是推进社区治理现代化的关键力量，要因地制宜，打造一支公共意识强、能力突出的队伍。一是加强社区人才队伍建设。将社区专职人员的工资纳入地方财政预算，根据嘉兴市职工平均工资标准，实行动态增涨机制；依托学校和有关部门，经常性地组织开展有关社区现代化管理的培训、座谈等，并激励和动员组织社区工作者参加全国及本市社会工作师资格考试，逐步实现持证上岗，提高社区工作者的职业化、专业化水平。二是加强志愿者队伍建设。积极拓宽社区治理的渠道，鼓励和引导社会力量投入，通过动员社区党员、大学生、专业人士、沿街商户以及辖区单位等，建立有关政策法规宣传、矛盾纠纷化解、文明卫生创建等志愿者队伍，探索创新管理模式，实现志愿服务人力资源的最优组合。三是加大社会组织发展力度。大力支持社会民间组织、中介组织兴办社区服务业，引导社会组织参与社区治理，打造一批有关卫生医疗、生态环保、公益慈善等特色服务品牌；积极推进政府向社会组织购买服务，将部分社区治理工作以购买服务的形式委托给社会组织开展。如针对街区流动小广告，小区墙面、商铺卷帘门“牛皮癣”等问题，可以尝试引入社会组织进行治理。 （四）推行精细服务，推进社区治理手段的现代化。要从细微处着手，寓管理于服务，以服务促管理，不断探索和完善精细化、现代化的社区治理手段。一是推行信息化管理。探索推进智慧社区建设，整合综治、党建、志愿者等平台信息，开发形成集问题收集、需求分析、舆情研判、项目生成和问题处置等功能的综合管理数据库（APP），建立以现代信息技术为支撑的社区管理服务网络平台。二是推行网格化服务。以小区为单位划分网格，确保每个网格的大小规模、服务的居民数量及工作任务相当，并有针对性地对网格员进行培训。在实际工作中，立足于居民需求调查、矛盾纠纷排查等，利用地熟、人熟、消息通的优势，服务身边人、化解身边事，确保“小事不出网格，大事不出社区。”三是推行项目化管理。将社区所有工作纳入项目化管理，按照事关社区发展全局的重大项目、年度重要工作、常规工作进行分类，在经街道党政联席会议讨论确定后，明确牵头负责人、责任人、工作目标、时间节点等要求。同时，利用社区服务资源，设立社区治理项目专项基金，由各社区根据自身的实际需求以项目化的方式上报，采取审批立项的方式进行管理。四是推行个性化服务。针对辖区不同人群的特点，大力开展个性化的社区便民利民服务。如面向老年人提供居家养老服务，面向青少年提供托管看护服务，面向残疾人提供康复治疗服务，面向失业人群提供就业培训服务等，构筑多层次、全方位、立体式的社区服务系统。（新城街道人大工委） |
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