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旧厂区、旧村庄、旧城镇改造称为“三旧改造”，其核心价值在于其有助工业化城镇化、土地利用集约化、城市环境的美化、基础设施的优化、改善群众居住条件，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。“三旧改造”难以回避大拆大建，所需资金数额巨大。1994年财税制度改革，地方政府财政捉襟见肘，显然，仅依靠地方政府的财力是难以做到的，必须借助市场手段，广开资金筹措渠道甚至依靠民间资本，加快“三旧改造”步伐。2013年7月4日，国务院下发国发〔2013〕25号《关于加快棚户区改造工作的意见》（以下简称“国发〔2013〕25号《意见》”）要求棚户区改造采取政府主导，市场运作。“三旧改造”的困难并不仅仅只是资金的问题，拆迁难也是掣肘因素。个别“钉子户”满意不满足，为使自己利益最大化，勒索性漫天要价，钻法律空子，通过行政复议、行政诉讼等手段拖延时间，迫使政府妥协。有时因几户谈不妥，即使上千户群众已签约的项目也只好长期搁置，有的甚至导致好端端的项目流产。划拨土地建造安置房，因为保障房属限制性的不完全产权房，五年内不能上市交易，交易时还需补交土地出让金。政府没有足够的资金，本想拿出划拨的土地帮助群众改善居住条件，但少数被征收人不仅不领情甚至抵制。企业参与棚户区改造，用自有资金垫付拆迁安置补偿、建基础设施等费用，但形成净地后，因为土地出让采取公开招拍挂，又担心拿不到土地，害怕公司前期投资回报没有保障。所有这些因素叠加在一起，在实践中制约着“三旧改造”的步伐。如何调动企业、被征收人、政府等多方参与“三旧改造”的积极性，保障企业、居民的利益不受损害，保证投资于棚户区改造的开发企业能拿到土地进行开发建设，同时又不违反招拍拍卖法律政策，这是一个值得探索而且必须亟待解决的问题。实践中，上海、北京、广州、海南等地广泛采用附加条件土地招拍挂来破解上述难题。
所谓土地招标拍卖挂牌附加条件是指，土地招标拍卖挂牌时明确征收拆迁安置作为土地出让的前置条件。这种做法虽然受到质疑甚至遭到国土部门的公然抵制，但却被一些地方不断实践，且合法可行。
一、合法性
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》是在参照《招标投标法》和《拍卖法》的有关法律精神和原则的基础上制定的，如“招标、拍卖或者挂牌出让国有土地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”，就是借鉴了《招标投标法》和《拍卖法》的基本原则，因此，在具体适用《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的过程中也可参照《招标投标法》和《拍卖法》的有关规定。
1、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》及相关法律法规规章对土地招拍挂附加条件没有明确禁止性规定
2、土地招标拍卖挂牌附加条件没有违反《规定》及相关法律禁止性规定
3、土地招标拍卖挂牌附加条件不属于《招投标法实施条例》第三十二条列举的七种法定情形
二、可行性
最高人民法院《关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2005）5号）把《国有土地使用权出让合同》定性为民事合同。因此，《国有土地使用权出让合同》属于民事法律关系，可以附条件、附负担等。“三旧改造”项目土地出让之前提条件是征收补偿安置，在改建地段进行安置是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求，统一规划统一建设是《城乡规划法》的要求，因此，土地出让附加安置条件符合民事合同附条件、附负担特点。
“三旧改造”需要巨额资金，地方政府难以承担，通过开发企业与地方政府签订《“三旧改造”投资框架协议》，解决征收补偿安置资金问题。补偿安置是征收拆迁的核心问题，谁投资谁负责安置谁获得土地符合权利义务对等原则，符合投资回报原则。在确定“三旧改造”项目建设主体时，如果存在两个及其以上开发主体时，应当通过公开竞标的形式确定开发主体；如果仅存在一个开发主体，应当通过公开听证的形式确定开发主体、建设条件、投资额度、利益回报、优惠政策等条件。资金缺乏和拆迁难问题是“三旧改造”的核心问题，开发主体提供资金、承担补偿安置义务，理所当然应当获得土地开发权。土地出让即使采取公开招标拍卖挂牌，也是流于形式。这样，就打破了“所有建设用地都必须招标拍卖挂牌”的铁律，国土资源部甚至更高层级的立法机关，应当与时俱进，结合“三旧改造”的实际，出台切合实际的土地出让政策。
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