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1994年分税制度的改革，一方面，客观上加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，而转移支付制度又不完善，这也直接影响了地方政府的财力；另一方面，地方政府又要承担大量的公共事务支出。

在这种情况下，导致了地方政府负债机制转换和体制改革的相对滞后，再加上地方可用财力不足产生的压力，使预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债，从而在地方上催生了“前人借钱、后人还债”的奇怪现象，对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，这种机制也让地方政府官员存在强烈的借债动力。^[2]