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作者：韩沂诺 高原 摘要：园区融资平台公司，是在中央和地方实行“分税制”改革后，园区管委会重新平衡事权关系的产物。近年来我国高新区快速发展，我国产业园区多成立了相关平台公司，作为以政府信用为背景的主要从市场融资的企业。但近年来，上述园区融资平台公司面临诸多发展困境，本文从主要问题困境现状、形成机制入手，结合国内部分平台公司转型升级成功案例经验，提出了数项建议。 关键字：融资平台公司、转型升级 一、国家级高新区平台公司发展问题解析 当前国内园区平台公司发展迅速，但在高速发展进程中，也留下了诸多隐患，具体而言，国内平台公司面临的普遍问题可总结为：定位不清、资产不良、体制不全三大普遍问题。 (一)施政理念转变要求园区平台公司重新定位 在过去一个相当长的时期内，我国基础设施建设资金主要来自地方政府投融资平台，但实际上，平台公司承担的作用，更接近于“政府资产注入，公司化方式操作，开展再融资业务的平台”，属于服务地方政府特定目的，具有深厚行政背景的“半政府、半社会”机构。随着体制机制改革进一步深入，与服务型政府建设的逐步推进，作为行政主体的地方政府将逐步减少对社会经济活动的直接参与，而平台公司定位也由“政府资金的输出窗口”向“区域公共服务产品供应者”逐步转型。 与国内行政区平台公司类似，园区平台公司成立始于特定区域开发建设目的。平台公司多承担园区开发建设的项目主体责任，在融资、招商、开发等方面贡献了巨大力量。但同时，作为地方性融资平台，园区平台公司项目承担上也具有浓厚行政背景，在承担道路交通、土地开发任务同时，并未充分享受项目收益;或者由于项目自身成本回收、债务周期问题，在未来发展进程中背负较多负担。此外，园区平台公司由于定位不清，通常处于“两难处境”，在政府端，由于不属于一级政府或行政机构，缺乏项目控制能力与足够调控工具，在市场竞争背景下，在土地、产业发展等问题中通常受限较多，在市场端，受到行政限制，自身资产调动与投资活动受限显著，难以开展正常企业经营活动。 (二)融资环境转变倒逼园区平台公司业务创新 从执行现状来看，政府投资冲动与政绩驱动下，国内平台公司普遍超负荷运行，脱离政策性支持后其融资能力也很弱，甚至部分地方投融资平台失去政府资金的持续注入或土地出让收益的补贴便立即陷入经营困境。当前中央已高度关注平台公司所隐含的高度风险，连续颁布多项政策，明确政府与平台公司债务关系、管理逐步脱钩。例如2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”;2015年国办《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》对平台公司在建项目的后续融资做出规定。 在此背景下，商业金融对于园区平台公司的支持信心也大为减弱，随着近年来房地产市场降温，银行等商业性金融机构对于政府平台性公司的融资需求已回归“在商言商”的状态，即不再过多考虑行政背景因素，仅从商业逻辑出发，评估平台公司融资需求。但通常情况下，投融资平台所投资的项目大多期限长，资金回收需要一定时间，在资金来源突然减少的情况下，项目的贷款期匹配容易出现错位，由于缺乏充足的资金接续，有些平台出现了不能按时清偿到期利息和本金的问题，出现偿付风险，又进一步导致园区平台公司融资困难。 从资金角度来看，据不完全统计，当前我国高新区平台公司平均负债率接近100%，与全国平台公司平均债务水平(负债率143.2%)相比仍然较为健康。但在银行资金紧缩情况下，较高的债务水平与优质资产的缺乏，使得大量园区平台公司现金流较为紧张，未来发展受到了严重制约。 (三)业务领域拓展要求园区平台公司体制改革 作为独立的市场主体，地方投融资平台应按照《公司法》、《担保法》等的要求完善治理结构，按照法律规定建立股东大会、董事会、监事会，明确资本结构和股东构成，地方政府作为出资人要体现自己的意志，也需要在相关治理框架内合法表达，不能以行政命令代替公司“三会”决议，平台公司要按照现代企业制度的要求规范运作，加强高管人员的绩效考核，按照绩效决定高管人员的任免。 就实际情况而言，虽国内平台公司定位于“有限责任公司”，但绝大多数平台公司无法符合不具备独立经营、自负盈亏的能力，出于业绩的考虑地方政府往往具有强烈的投资冲动，经常会不顾平台的承载能力而推出一些超前性投资项目，导致大量的地方投融资平台公司处于超负荷运转状态。 面向未来，园区平台公司必须加大业务创新力度，着重关注公共产品供给与产业服务领域，但从当前国内诸多园区平台公司情况来看，部分平台公司尚未形成“董事会、监事会”制度，人员行政背景较强，公司能力集中于商业融资领域，尚不具备产业投资、涉外金融、设施运营能力，这亦是下一阶段我国园区平台公司的重点任务。 二、国家级高新区平台转型升级基本思路 高新区平台公司定位、资金、体制问题等问题的产生具有复杂历史原因，转型任务艰巨，但另一方面，政策、市场条件逐步紧缩，对平台公司转型形成了紧迫的时间要求。在此背景下，赛迪认为，国家级高新区平台公司转型升级应着重做好三方面具体工作： (一)理清思路，重新审视平台公司定位 根据中央当前政策导向，以及关于国有企业改革的有关精神，投融资平台应属于公益类企业，应更好地发挥其公共产品供给职能。经过重新定位，地方投融资平台的经营范围可以更加宽广，在地方经济发展和经济结构调整中发挥作用的途径将更加丰富和多元。 (二)市场导向，逐步拓展平台公司业务 除传统基础设施建设业务外，随着园区纵深发展、城业平衡要求提出，平台公司可将完善城市环境综合作为经营重点，也可以通过政府资源市场化应用促进园区新兴产业发展，或者通过建设创新园区、设立创业投资基金等方式支持产业创新，推动地方经济结构的调整。利用国资背景，参与一般民资企业难以直接进入的公共性项目和产业发展环节，为公司的长远、持续、健康发展拓展了稳定业务，形成了良性循环。 (三)立足实际，改革公司体制机制 未来园区平台公司应逐步推动转型，其重点在于加速建立现代企业管理制度，着重强化“公司属性”，采取市场化方式进行运作。因此，未来国内平台公司现代企业制度建立、决策程序规范、风险控制规程、债务准备金制度、考核激励制度等方面亦将是平台公司的关注重点。 三、国家级高新区平台公司转型升级工作建议 沿袭前述主要问题与解决思路，在未来园区平台公司转型升级进程中，就相关工作提出以下七点建议，主要包括： (一)坚持实体化发展道路 当前国内部分高新区融资平台实质上仍属于政府建设项目的责任主体，名义上是公司法人，实际为事业体制，隶属于政府某一职能部门，较多采用“一套班子、两块牌子”的组织结构。长期而言，这一体制难以支撑公司发展需求，与国家相关规定有所背离，应当逐步剥离发展，理清行政、事业、市场关系，推动平台公司实体化发展。 (二)建立市场化运作机制 应当看到，平台公司只有通过市场化模式运作，才可能满足未来园区发展的资金、功能需求。必须通过市场化方式运作，减少行政支持、行政干预，合理选择项目与投资方向。但同时也必须认识到，平台公司作为国资企业，承担公共服务职能，具有公益性质。因此在决策流程上，国有资本可通过董事会、监事会制度持续发挥作用，以市场规律为基本原则，以区域需求为基本导向，推动决策科学化。平台公司应着手对自身业务进行梳理，建立对公益性项目、经营性项目和准经营性项目的区分机制，形成核心业务板块，进一步增强集团总部管控能力，持续积累融投资运作经验，逐步降低对政府信用资源和银行系统性融资的依赖度。 (三)拓展城市经营类业务 国家级高新区历经20余年的发展，多数高新区已经在原有国家批准规模上进行了多轮增扩，从几平方公里扩大到了几十甚至数百平方公里。高新区在一个城市或者地区中不仅扮演着当地高新技术产业发展的主要基地，也逐渐成为了当地城市建设的主战场和新兴的城市副中心。但相较于行政区，诸多高新区在城市生活配套、公共服务供给方面还相对较弱，存在缺位。纵观当前国内高新区平台公司，通过土地运作、储备、开发及国有资产划拨，整合了一定的社会资源，主营业务集中于各类园区土地一级开发、基础设施项目建设以及其他衍生资源，但对于物业运营、工业地产开发、基础设施运作较弱，此类业务周期较长，社会资本介入较难，但同时也是园区产业发展的良好抓手。以亦庄国投为例，其通过市场化渠道融资，介入标准化厂房建设、土地一二级开发联动业务，使得园区掌握了一定载体，通过与经开区管委会协同，使得北京经济技术开发区在产业发展方面具有较多抓手，也可及时弥补市场失灵环节。 (四)介入产业投资类业务 当前我国企业普遍存在融资难、融资贵等问题，已显著制约了产业进一步发展。近年来，我国诸多高新区建立了产业引导基金类业务。从引导基金运作实务而言，其运作效果显著，无论在推动产业发展还是国有资产保值增值方面皆有较多成效。但对于国家级高新区而言，作为高新技术产业的核心载体，其产业以高技术产业、高新产业、战新产业为主，优质资产少，融资渠道窄的问题尤为突出，引导基金不足以完全支持产业健康发展。在此背景下，平台公司可结合专业社会机构，引入金融、产业“外脑”力量，建立面向特定区域、特定行业的风投基金，进一步拓展投资范围。 (五)开展跨区域PPP投资业务 当前我国城镇化与产业发展仍处于高速发展阶段，城市、县域区域存在大量基础设施与服务支持需求，上述地域多通过PPP模式开展相关项目。但从社会实际而言，当前商业金融紧缩明显，对于PPP类项目多设置财政收入、还款保障、人大保函等显著要求，使得需求方融资较为困难。对于园区平台公司而言，跨地域参与其他地区PPP项目时，依照当前规定，可确定为社会资本，符合参与PPP项目的各项规定。上述项目收益稳健、回报周期长、风险相对可控，但由于市场风险偏好，较难融资，作为国有资本代表的平台公司，可介入相关业务。同时，也可通过相关PPP业务向周边地域拓展，为未来园区“一区多园”化发展奠定资产基础。 (六)梳理优化公司债权结构 从国内高新区平台公司运作情况来看，其债权结构并不理想，具体体现在四个方面。一是资产负债率高(接近百分之百)，杠杆比高(1:5.5左右);二是到期偿付债务的比例高，政府融资平台公司的长期债务比例高，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务在短期内密集到期。三是资产的流动性低，因公司组建是政府出资不到位，或者以存量土地资产作价、非经营性市政资产抵充，导致融资平台公司资产流动性普遍不足。四是经营性现金流量满足率低。 具体行动方面，一是针对存量资产，对现有资产、债务情况的梳理。探讨通过资产证券化(ABS)、企业债发行、融资租赁、混合所有制改革(PPP私有化)等可能形式，优化资产负债结构，增加公司业务操作能力，实现“化负资产为正能量”。二是针对增量资产，结合未来业务发展方向与能力建设需求，明确增量资产引入渠道及策略，具体包括外部股权合作企业引入及策略、区域优质资产收购策略、国有资产注入及争取策略等内容。 作者单位：赛迪顾问有限公司 |
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