中国矿业有两个轮子，一粗一细......

他年近八旬，却奋战于科研的最前沿

他性格温和，却对学术观点锱铢必较

他不图名利，却为人民的利益而忧虑

他痛心积弊，却为正本清源吹响号角

我国老一辈地质学家李裕伟先生，近期将在《矿业界》开展有关矿政管理的14场讲座，以期为推动我国矿产资源管理工作提供参考。

        本期刊出的是矿事纵横:（3）《矿业权管理的两重性》，在这篇文章中，李老详细介绍了矿业权产权管理和矿业权行政管理的功能，并把两者形象的比喻成矿业权管理的两个轮子。

李老指出，把产权管理与行政管理合二而一，要比分开管更合理，更高效。对矿业权而言，不但需要产权管理与行政管理两个轮子一起转，而且要转到位。

李裕伟先生近照

李裕伟，男，湖南人，大学本科学历，1939年生，是我国著名的老一辈地质学家。曾任原地质矿产部副总工程师、国土资源部咨询研究中心副主任、原地质矿产部地质矿产信息研究院院长、中国地质科学院矿产资源所研究室主任，中国地质学会常务理事、联合国自然资源委员会委员、国际海底管理局法律与技术委员会委员。

矿事纵横（3）：矿业权管理的两重性

 

矿业权管理和矿业活动管理是矿政管理的两个轮子。无论哪一个国家的矿法，无论这部矿法是冠以什么名称（如矿业法、矿产资源法、矿业权法、矿山法等），也无论矿业权的名称是什么（许可证、准许证、宣示、租约等），都必定包含矿业权管理与矿业行政管理两项内容。矿业权产权管理是一种财产管理，矿业权行政管理是对矿业活动的管理。这两项管理是无法分离的。这就是矿业权管理功能的两重性。

就矿法而言，无论是产权管理，还是行政管理，事实上都是由政府进行的 ，也就是说从表面上看似乎都是行政管理。我们下面的讨论主要是将两种管理在性质上和功能上加以区分，以利于对矿业权的管理内容有更深刻的理解，而不是企图建立新的矿业权法律与管理制度。

本文指的产权，是自然资源使用权，包括底土使用权和矿产资源使用权；自然资源所有权属国家所有，永不出让，产权关系比较清晰，不是本文讨论的重点。

一、矿业权管理功能两重性的表现

矿业权实际上有两个管理功能：一个是产权管理，一个是行政管理；有两个被管理主体，一个是产权受让人，一个是企业法人。在大多数矿法中，都将两个不同的管理对象合二而一，同时将两个不同的被管理主体也合二而一。

但矿业权人通常不会拿到两份证书，一份用于获得矿业权，一份用于确认开展矿业活动的许可；而是只获得一份证书，或者是租约，或者是许可证。这样，一证两用，就成为矿业权管理的常态模式。

许多国家矿法规定，授予采矿权人的证书是租约。租约是出租人与承租人之间的财产契约，用来处理关于财产产权双方的权利与义务关系，但作为矿业权人手中的租约，其内容还应涵盖政府对矿业权人采矿活动进行监督的条款，诸如设备、运输、就业、安全、健康、环保等事项进行监督管理。这样，采矿租约就有了政府行政管理的内容，产权管理与行政管理合二而一。

另一些国家矿法规定，授予矿业权人的证书是许可证。许可证具有很强的行政管理意味，通常无产权管理成分。但是，在矿业权管理中，必须包含产权管理。既然只颁发一个许可证，那就别无选择，只好由许可证在履行其对矿业活动行政管理职能的同时，兼职产权管理了。于是采矿许可证赋予了矿业权产权管理的内容。我国的《矿产资源法》实行的是许可证制度，在第五条写道：“开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。”这为许可证包含矿业权赋予了法律依据。如无这一条，管理就乱了：矿业权人只有对其采矿活动接受行政监督的义务，手中却没有任何产权，那么它申请许可证干嘛呢？这就如同你要去租一套廉租房，你填了表，交了钱，房管部门的人发给你一份许可证（假定如此，租房的证书不会是许可证），许可证上说你要遵守小区规定，保护小区环境，处理好与邻居关系，不要扰民，等等，但恰恰没有给你住房权，这许可证不是废纸一张吗？当然这种荒谬的情形是不会出现的，人们不至于糊涂到对一个租房人发许可证而不是签署租约；但矿产资源如同房屋一样是固定资产，却相当普遍地用许可证代替租约，具有产权契约性质。

由此看出，一证两用是矿业权管理的特点。矿业权管两件事，但只发一证，或是租约。或是许可证，于是只好把所有的管理功能都放到这一个证上。实行两证制度太复杂，也无必要，放在一起管相辅相成，比分开管更合理，更高效。

不过还真有分开管理的。有些国家实行一法两证，甚至还有国家实行两法两证。南非的矿法名为《矿产和石油资源开发法》，对采矿规定两两证制度：一是采矿权证，授予矿业权人矿产资源使用权；二是采矿准许证，授予矿业权人开展矿业活动的权利。这是一法两证，把产权管理与行政管理分开的例子。如仔细寻找，可能还会有更多的这类例子。

实行两法两证制度目前只找到一个案例，就是加拿大不列颠哥伦比亚省（BC省）的矿业权管理。这个省用两个平行的矿法——《矿业权法》和《矿山法》作为矿产资源管理的法律基础。前者属产权管理法，后者属行政管理法，脉络清晰。矿业权管理的形式是采矿租约，行政管理的形式是采矿准许证。对固体矿产而言，只要是没有被占据的地方，你会很容易拿到采矿租约，到网上寻找申请就行了。如无意外，十有八九会很快拿到采矿租约。但这时你必能开展采矿活动，必须申请一个采矿准许证，为此你要提供一系列信息，接受一大堆审查，程序要比申请采矿权复杂得多。租约和准许证到手，表明你既被授予了使用矿产资源的权利，又获得了开展矿山建设和矿山生产活动的许可，就可以开展矿业活动了。请注意两证的性质是不同的，前者是权力，后者是许可。这个例子说明，加拿大人充分理解了矿业权管理有两个轮子——自然资源产权管理轮子和矿业活动行政管理的轮子。

二、矿业权的产权管理功能

矿业权的产权管理在于处理产权出让者与产权受让者之间的经济关系。在这里，产权出让者是国家或省（州）的全体人民，由政府代表之；产权受让者是矿业权人。

（一）产权的对象

这个问题已在《矿业权的产权对象》一文中讨论，此处不再赘述，仅列出对象名称，并予简单说明。

1. 底土资源

是地表土地之下的所有自然资源，包括矿产、地下水、地热、岩石、构造、地球的物理与化学场、地下空间等。底土资源既是开展地质工作的空间，又是地质工作调查的物质与能源对象。底土资源是探矿阶段唯一使用的自然资源，也是采矿阶段使用的一种自然资源 。

2. 矿产资源

矿产资源是底土资源的一个子集。探矿阶段是一个矿产资源勘查评价的过程，儿非使用矿产资源的过程。采矿阶段是一个实用矿产资源的过程，使用的形式是开采矿产储量，将其以矿石的形式移出到地表，并加工成矿产品。 采矿阶段同时要使用底土资源，因为开拓系统是在底土中而非在矿体重挖掘的；此外，排土场、尾矿库等设施既等设施既占据地面积，也占据底土空间。

（二）产权出让主体与受让主体

1. 产权出让主体

底土资源和矿产资源的所有者，即出让主体，在中央集权国家是全国人民，由中央政府代表；在联邦制国家，所有者主要是全体州民，由州政府代表，但国家通常也管辖一部分底土。底土和矿产资源产权的出让者永远为其所有者——国家或省州。

2. 产权受让主体

矿业权人为产权受让主体。

（三）产权出让的内容

通常产权所有者不会把一宗自然资源产权的所有权能都授予矿业权人，除非购买；但底土资源与矿产资源是不可购买的。因此，所有者仅将矿业权人探矿、采矿所需的那部分产权权能授予矿业权人。

1. 探矿权

是一种底土使用权，权利内容为：

·  开展勘查活动，包底括填图、钻探、坑探、槽探、井探、地球物理勘探、地球化学勘探等；

·  采取用于矿产资源评价的样品；

·  开展矿产资源评价，估算矿产储量与矿产资源量。

有的探矿许可证对探矿规定一个深度，如500m，或1000m，这是允许使用底土的最大深度。

2. 采矿权

是使用矿产资源和底土资源的权利，权利内容为：

  · 开展矿山建设，使用地图资源；

· 矿山生产勘探与地质勘探，使用地图资源；

· 对属于矿产储量的矿石进行开采，移出地面，使用矿产资源；

· 矿产品加工，包括破碎、选矿、冶炼等，使用矿产资源；

· 矿产品占有权，在依法缴纳国家权益金及其他属于国家所有回报的款

项后，享有对矿产品的占有权。

（四）产权出让的回报

产权受让者需要获得资产，产权出让者需要获得回报，这是产权市场中让受两者的基本关系。因此产权管里包含对国家所有者自然资源资产使用的回报管理。

按各国矿法惯例，底土资源出让的回报是年租，按面积收取。这份年租不是使用矿产资源的年租，不是使用地表土地的年租，而是使用底土资源的年租。某些国家规定的矿业权招标收入，实际山是底土资源年租的另一种收费形式。这种形式形成了年租 标金的形式，年租逐年缴纳，标金分期缴纳，两者构成底土资源出让的全部收入。标金的高低取决于招标区块的勘查机会。无论是探矿权招标，采矿权招标，还是探矿权--采矿权一体化招标，标金是底土资源使用收费的性质不变。

三、矿业权的行政管理功能

矿业权行政管理功能是对矿业活动进行执法监督管理，以保证矿业权占有合法性、土地调解、探采计划、劳动就业、健康安全、环境保护、社区和谐与发展等方面，行使政府的行政监管权力，促进矿业活动合法有秩序地进行。

（一）行政管理基本内容

1. 矿业权占有的合法性

由于一个国家、一个州的矿业权数量大，历史长，准入条件多，因此矿业权的合法性是政府需要严格管理的问题之一。从矿业权行政管理的角度，主要是避免申请重叠，为此设置了核查、公示等条款。以免重复或重叠。随着矿业权数据库的建立，这一管理功能得以高效实现。

2. 土地调解

对矿业权行政管理而言，土地所有者与矿业权人的纠纷已不是产权管理问题，而是一个社会行政管理问题。土地的行政管理由土地法调整。由于土地纠纷大量出现，而矿业活动不仅涉及矿业权人利益，而且涉及国家利益，因此各国均在矿法中设置较多的条款与完整的程序，对矿业权人合理的土地利用权利进行保护。

各国矿法基本上采取 “三步走”的方式解决矿业用地纠纷。第一步由矿业权人和土地所有者协商或协议解决，如不成进入第二步。第二步由矿业主管部门派员调查并进行协调，如不成，进入第三步。第三步由矿业权申请者向专门处理矿业纠纷的法庭起诉，法庭做出裁决。由于采矿涉及国家利益，通常法庭会支持申请者，但在土地使用租金或赔偿金方面会合理考虑土地所有者的利益，但漫天要价是不会得到支持的。有的国家是由矿业主管部门进行裁决。

3. 工作计划管理

所有的证后管理均纳入工作计划。

采矿权人在获得矿业权后，应提交至少5个工作计划：采矿工作计划、环境管理计划、安全健康计划、劳动力雇佣计划、社区发展计划。初总体计划外，还必须制定年度计划。矿业主管部门对这些计划的实施情况依法监管。

（二）矿业活动行政管理的实施主体

在成熟的市场经济国家，矿业活动行政管理的实施归口矿业权管理部门主管，其他有关部门协管。协管部门包括土地、环境、安全、劳动、建设、规划等部门。在涉及协管内容的审批或执法时，通常由矿业权主管部门将有关问题提交给协管单位，由协管单位处理解决，然后将结果回馈到主管部门。

协管的依据是有关协管领域的法规。如土地按照土地法规实行协管，环境按照环保法规实行协管。也就是说，虽然这些非矿业领域的行政执法是由矿业权主管部门归口管理，但执行的是相关部门的法规，这些部门实际上参与了管理过程，使矿业权及其相关领域的管理具有国家层面的集中性、有效性和权威性。

（三）矿业行政执法中的经济手段

矿业活动是对土地、环境和社区现状有强烈影响的生产活动，为了使执法达到预期的效果，经济手段在执法过程中的使用必不可少。所谓经济手段，主要是对违法者的罚款。

以澳大利亚维多利亚州的矿产资源法为例，设置了37个罚款类目，是各国矿业法中罚款规定最详细者之一，其中25项涉及采矿权许可证持有者。罚款的违法行为包括无工作计划授权、界外开采、不按授权时间开采（指每天的某个时段不得开采）、排放粉尘超标、作业噪音超标、不按计划规定排放化学物质、不按规定排放水、不按规定施行爆破作业、移动土著居民区植被、不按规定建筑围栏、钻孔未封孔、未通知主管部门矿石产量与应缴权益金数量、未妥善保存采矿记录、未及时提交年度报告等。

各类工作计划是确定违法行为的重要依据。在一份授权的工作计划中，对工作内容、范围、时间、手段、强度、排放标准都有详细的规定，因此只要将现场操作状况与工作计划许可的内容对照，就可知违法与否，罚款数目也可立即确定。

四、让两个轮子转起来

地主把土地租约给予农民，只有一个轮子，除了收地租，别的不管（除土地财产遭到破坏外，下同）；房东把房屋租约给予房客，除了收房租，别的不管；银行把款贷合同给予商户，除了收利息，别的不管。这是产权这个轮子转动的情形。另一方面，工商管理部门把许可证发给商户，只管商家规规矩矩营业，其他不管，如店铺门面从哪里来，设备从哪里来等；医药管理部门把药品生产许可证发给商户，只对药品生产的标准、质量进行监管，其他不管，如药材如何获得等。这是行政监督这个轮子转动的情形。

但对于矿业权而言，需要产权管理与行政管理两个轮子一起转（图1），而且要转到位。近年来，我国的矿业权管理过于利益化，矿业权的利益分配问题成为管路关注的重心，对收费的兴趣远大于对矿产资源勘查开发政策调控与行政监管的兴趣，显得一个轮子粗，一个轮子细。如此以往，矿业权这辆车跑起来就会跑偏。

他山之石，可以攻玉。但愿这篇两个轮子一起转的短文，对借鉴国外经验，深化我国矿业权管理制度改革，会有所裨益。

图1  两个轮子一起转