1、为什么要设置指标体系？
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编者按： 传统城市总体规划对指标体系重视不足，主要存在以下问题：指标体系趋同，未能反映出城市在资源禀赋、发展条件、发展阶段、空间特色等方面的差异性；延续计划经济时期对城市建设采用标准化、配额化的特点，多局限于规划建设语境下的物质空间管控和硬件设施建设，对社会经济发展态势和质量提升需求方面考虑不足；多为城乡建设统计年鉴相关指标的汇总，与发展目标、规划策略、行动计划脱节，难以满足新一轮城市发展和总体规划改革的要求。因此，本次厦门城市总体规划在指标体系构建方法、内容、传导机制等方面进行了探索，试图理顺“城市发展目标-指标-策略-实施机制”的逻辑关系。 1、为什么要设置指标体系？ 设置指标体系出于三个目的： 第一，将城市发展目标量化分解和传导，清晰的表述实施路径。如规划中常提到的“紧凑集约的空间发展模式”目标，除了以图纸方式表述外，还可以通过城乡用地规模、国土开发强度、存量更新比重、平均通勤时间等指标来约束、引导和评价。 第二，明晰各级政府和各部门分工，在确定指标体系现状和目标的过程中协调矛盾、统一认知，并作为划清职责权限的载体，给政府和相关部门提供执政抓手。 第三，用来检验、校核城市发展是否按照既定路线图，通过对年度体检指标、五年评估指标的监测及时发现城市问题，并作为下一轮规划调整的基础数据和编制依据。 图1 城市总体规划指标体系在不同阶段的作用 2、如何设置指标体系？ （1）指标体系设置的内在逻辑 一方面，指标设置要有共性部分，便于城市完成与国家标准的对比和城市之间的横向比较，如基础设施和公共服务设施水平，通常反映了城市提质增效补短板的要求；一方面，指标设置要有个性部分，反映城市发展目标和战略，如不同城市根据自身经济中心、绿色城市、生态城市、宜居城市等发展目标，各有侧重的选择指标。 表1 全球城市宏观规划中的目标与指标体系 指标体系数量的多少体现城市管理能力，城市应根据发展阶段与管理水平的差异选择指标类型和相应数量。可以将指标分为两大类，一类是反映城市建设水平的“硬环境指标”，一类是反映城市综合竞争力和治理水平的“软实力指标”，前者多以可直接统计的实施操作型指标为主，如城乡建设用地规模、轨道交通通车里程数、千人医疗床位数等。该类指标能直接反映城乡规划建设和设施配置情况，年度体检对该指标的评价就能够反映出该项设施的建设成效和问题，因此对于城市加快补齐城乡物质空间和设施供给短板较为适用。“软实力指标”多以反映价值导向的结果评价型指标为主，如平均通勤时间、人类发展指数、十万人刑事案件判决生效犯罪率等，该类指标是一个综合性结果，达成目标指标的手段有多个，而且需要一定时间才能实现预期效果，通常适合五年评估时做数据采集和评价。对于规划实施与管理水平较高、已进入综合水平提升优化阶段的城市，应当多采用此类指标。根据《北京城市总体规划（2016-2035）》、《上海市城市总体规划（2017-2035）》、《一个纽约——规划强大和公正的城市（2015版）》、《创造未来——东京都长期愿景（2015年版本）》，各城市指标数量和比重如下： 图2 各城市最新总体规划中指标类型划分 （2）构建实施导向的厦门市总体规划指标体系 本次指标体系的构建原则为落实厦门建设“国家重要的创新中心、国际滨海花园名城、国际门户枢纽城市、两岸融合战略支点”的发展战略目标，着力解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，体现“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，结合部门事权，构建刚性考核与弹性管理相结合的指标体系，共包括5大类43项指标核心指标。按照“目标指标化、指标空间化”的要求在空间上进行逐层传导和任务分解，面向“一年一体检、五年一评估”的要求。 图3 厦门市城市总体规划指标体系与城市发展目标的对应关系 在确立指标过程中，充分与厦门市已颁布的各类指标体系相协调，现状指标值的获取途径主要来自厦门市国民经济核算体系等常规统计资料，以及政府相关职能部门内部的统计数据；指标值的论证主要依托总体规划相关专题的研究，同时参考《厦门市十三五规划》、《美丽厦门战略规划》、全域空间一张蓝图及各部门专项规划中对厦门市经济、社会和生态环境发展目标指标的研究成果。在指标体系形成过程中，通过多次专家论证、部门讨论和公众咨询，对指标体系进行反复调试。 图4 厦门市城市总体规划指标体系制定及调试流程 （3）指标体系的空间传导和路径引导 在实际操作中，需要面向各区和职权部门提供事权清晰、便于操作的指标体系，因此筛选任务分解类及建设标准类指标向区一级政府传导,基于各区现状基础及目标定位，制定差异化的考核指标。同时，为在空间上引导目标的实现，将人口、用地管控、公共服务设施等要求向管理单元进行传导，并指引下层次控规的编制，做到“目标指标化，指标空间化”。 图5 指标体系的逐级传导（以千人医疗卫生机构床位数为例） 3、如何保障指标体系的实施？ 指标体系应成为各部门事权共识的重要平台。如纽约战略规划2030，明确了市政府、市议会、州议会和为城市服务的公共管理局在目标落实方面的重大责任、关键步骤、节点绩效和城市预算。本次厦门总体规划通过预期性指标和约束性指标的划分，明确各部门的事权责任，各部门在编制专项规划时、城市近期建设、详细规划编制、土地开发管理及相关政府工作计划时，也应将涉及的指标体系纳入各自成果，作为协同发展的共识。 在实施过程中，对于有明确责任部门的指标，则由相关部门直接落实，如人均基础教育设施用地面积，应由市教育局、市规划委负责落实；对于没有明确责任部门的综合指标，如职住平衡指数、绿色出行比例等指标，由市政府统筹各部门工作，达到提升指标水平的目的，并通过年度预警和五年评估作为下一轮规划编制的依据。 厦门“多规合一”规划管理平台具有良好的基础，未来应以该平台为载体，保证统计的连续性和空间的可视性。对城市总体规划中确定的各项指标进行实时监测，定期发布监测报告，将监测结果作为规划实施评估和行动计划编制的基础。 图6 指标体系在信息平台中的表达（以人均公共体育用地面积为例） 4、思考：本轮总体规划改革中住建部要管的核心指标是什么？ 在总体规划改革背景下，住建部应重点对约束性指标进行考核，涉及两大类，第一类是空间属性指标（多数指标能够直接或者间接通过空间布局或者设施建设体现），如城乡建设用地规模、开发强度等与空间开发相关指标。另一类是涉及民生设施配置标准（公共设施、综合交通、基础设施），应当由住建部监管地方部门权利的行使。而对于人口规模、GDP等具有统计意义但不具有价值导向的指标可用于城市自我评估，不建议纳入住建部管控范围。 本文来源 中国城市规划设计研究院厦门总规项目组 相关链接： ·厦门总规系列研究 Ⅱ│如何实现城市总体规划在空间上的“好用”和“落地”？ ——厦门总规在空间布局与管控方面的探索 ·厦门总规系列研究 Ⅰ│事权划分VS政府责任：新一版城市总体规划改革的思考 ·图解：厦门市人民政府关于印发多规合一业务协同平台运行规则的通知 ·生态理念下的城市规划与管理——厦门市统筹规划的探索与实践│实践探索 关于厦门，你可以了解更多...... |
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