【规划师论坛】国土空间详细规划编制技术路线构建

江南一鱼6jvvqc 2022-03-19

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【作者简介】

王海蒙，硕士，高级工程师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体五所( 战略所) 主任工程师

石春晖，硕士，注册城乡规划师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体五所( 战略所) 主创规划师

高浩歌，硕士，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体五所( 战略所) 规划师

摘要

国土空间详细规划是新时期国土空间规划体系的重要组成部分，也是国土空间开发保护的重要法定依据。目前，全国各级国土空间规划编制工作正有序推进，建立科学有效的传导机制、实现总体规划向详细规划的有效传导，是保障规划权威性、实施性的重要手段。文章总结原空间规划传导机制的模式特点和主要问题，梳理了国内外规划传导与详细规划编制方面的经验，按照新时期国土空间规划体系的要求，突出全域全要素传导与管控，提出基于规划传导的详细规划编制技术路线。

[关键词]国土空间规划；详细规划；规划传导

[文章编号]1006-0022(2021)17-0017-06

[中图分类号]TU981

[文献标识码]A

[引文格式]王海蒙，石春晖，高浩歌．国土空间详细规划编制技术路线构建[J]．规划师，2021(17)：17-22．

0 引言

2019年5月23日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，明确国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。

详细规划是国土空间规划体系中的重要层级，是落实国土空间总体规划、面向实施管理的重要环节。详规划是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，是保障公共利益、协调多方利益的关键平台，是完善城市治理体系的重要抓手。

1 我国“总详传导”的主要问题与详细规划编制体系探索

1.1 我国原空间规划体系传导的主要问题

总体规划自上而下的传导体系，是以原城乡规划体系为主要载体的。《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》) 设立了国家、省级、市级、县级和乡镇的五级城乡规划体系，各级规划提出的各类管控手段相对多样，在具体传导中也具有多样性，如结构与分区管控、边界管控、形态管控及规则传导、名录传导、规模指标传导等。针对控制性详细规划编制的技术方法，相关学者持续开展了有关研究和总结，认为问题主要集中在缺乏对非建设空间的引导、对空间品质管控不足、上下传导不足、实施及动态维护保障机制不足、管理权限不清晰等方面。

在“总详传导”方面，主要存在3个问题：一是详细规划“架空”总体规划现象严重。由于很多城市缺少市县级总体规划向详细规划的分层传导路径，常出现详细规划脱离总体规划编制的情况，在一定程度上造成了详细规划突破总体规划、详细规划“架空”总体规划的现象。二是传导内容没有全域覆盖，过分倚重中心城区和建设空间拓展。不同主导功能片区有不同的规划控制要求，但由于总体规划图纸表现方式存在短板，表达层次仅到中心城区层次，对于城市各个功能片区缺乏差异化指引，导致总体规划难以对下位规划进行有效控制、传导和指引。城市规划对乡村地区的传导管控很少，《城乡规划法》出台以前，村庄规划与城市规划是分离的体系，广大乡村地区的规划编制和管理较为滞后。三是刚弹划分不清晰。传统城市规划对强制性内容、引导性内容的传导方式和要求不明确，刚弹内容经常“一刀切”，提出的管控和传导细则深度不够。

1.2 新时期我国详细规划编制体系的探索

1.2.1 建立分级传导机制

分层级编制详细规划是目前国内城市创新详细规划编制思路的普遍做法。通过划定规划单元，在中观层次分解上位国土空间总体规划的核心要求，作为总体规划、详细规划之间衔接的桥梁。目前，国内各个大城市针对编制单元层面规划，提出街区控规、控制性编制单元、城市发展单元、规划编制单元等多种规划编制方式予以解决和优化。

对于大城市和特大城市，从总体规划到详细规划的传导层级相对较多。上海就建立了总体规划、分区规划、控制性编制单元规划(以下简称“单元控规”)、地块控规的四级传导体系。单元控规有3 个非常重要的作用，即定性质、定功能、定总量，单元控规可以把总体规划确定的性质、功能和容量等刚性内容有效分解，并结合上海“两级政府三级管理”的行政体制进行传导落实。北京建立了总体规划、分区规划、街区指引、街区控规的传导体系，在详细规划层面，街区指引需要备案，街区控规为法定依据。街区是街区控规编制、深化和维护的最小单元，也是核定人、地、房指标和落实三大设施的基本单元。

中小城市的市辖区、中心城区，由于规模不大，总体规划的向下传导一般通过详细规划编制单元落实，编制单元的面积应控制在1 ～ 5km²。总体规划确定的指标可以分解到每个单元，并在单元内综合平衡和动态维护各内部地块的有关指标( 表1)。例如，广东近期印发的《关于加强和改进详细规划管理若干指导意见( 暂行)》提出，在城镇开发边界范围内结合行政区划、城镇功能等划分用地面积合理、相对稳定的控规单元，但对于分区规划并没有做强制性的规定要求。

表 1 部分大城市控规单元规模情况

1.2.2 生态、农业空间控制性规划

我国沿海发达地区和部分特大城市围绕生态空间的规划管控，开展了大量的实践探索，在深圳、厦门、北京、上海、武汉和成都等地涌现出生态控制线规划、限建区规划、生态网络规划、生态守护规划等生态空间类规划。在自然保护地体系中，风景名胜区内也建立了总体规划、详细规划、修建性详细规划的传导机制，推进生态保育修复和风景游憩发展。

在乡村地区，除村庄规划外，农业空间也是详细规划编制一直在探索的领域。上海在2012 年开始探索编制郊野单元规划，推进建设用地集约使用和减量化发展，探索建立了“以减定增”为核心的政策体系。上海在全市域郊野地区划分了104 个郊野单元，与998 个控规单元无缝衔接，大多数郊野单元以乡镇行政边界为划分边界，如新浜镇郊野单元、外冈镇郊野单元等；也存在以主导属性为依据，跨行政边界选取区域交通通道、河流湖泊等明确、稳定的要素进行划分的情况，如青西郊野单元(郊野公园)。杭州也探索建立了郊野地区分层管控的规划编制技术体系，如在余杭区大径山区域划定了若干郊野单元，在郊野单元内进一步划分功能区。

1.2.3 对应实施管理的规划编制

作为各类开发保护建设活动的基本依据，在详细规划编制阶段就应充分考虑规划实施管理的要求。目前，全国层面在建立“一张图”信息平台、规划动态评估修改机制和国土空间开发保护监测预警系统等方面持续推进；在地方层面，厦门在“多规合一”阶段就开始探索构建面向规划实施的空间规划体系，通过构建面向治理主体的规划编制体系、搭建信息共享和协同管理平台、统筹建设项目等方式，提升规划在空间治理中的作用；嘉兴在规划编制中提出主体功能区政策、弹性留白政策、全生命周期管理政策、要素管理政策和设施共享政策5类政策保障机制；新疆阿克苏地区探索通过严格层级传导、精细化空间管制和强化生态优先的地方特色等策略实现国土空间用途管制。

1.2.4 加强城市设计的用途管制作用

在国土空间规划体系逐步建立、统一国土空间用途管制成为国家推进空间治理体系和治理能力现代化的基本制度等背景下，城市设计应发挥空间统筹的作用，成为满足国土空间用途管制新要求的有效途径。山东日照在国土空间规划改革中探索构建与法定规划相融合、与项目规划管控挂钩、与城市建设计划衔接的城市设计体系，积极响应新时期国土空间规划的新要求，衔接“详细规划+ 规划许可”与国土空间行动计划，强化城市设计的用途管控与实施指导作用；云南玉溪通过将总体城市设计及重点片区城市设计成果主要指标纳入法定规划内容、重点片区城市设计与详细规划同步编制、在土地出让阶段将城市设计要求纳入规划条件、在项目审查阶段以城市设计导则作为参考依据等方式，探索城市设计的实施管理机制。

2 国外规划传导的有关经验

国外各级政府间编制规划的纵向传导主要体现在上级政府部门直接进行的公共投资项目建设、生态等重要管控区的直接划定与管理两方面。德国各级政府依据法律分别完成应由各级政府负责的规划内容，城市规划方面最主要的建设指导规划由市镇直接负责，州和联邦的意图落实仅通过基本理念与少数特定用途地区(跨市镇的重要设施等) 的落位完成，而与生态、能源等宏观尺度问题相关的用地则可由联邦或州直接划定；法国作为单一制国家，形成“国家—大区—次区域—市镇”四级空间规划体系，规划事权高度集中于基层行政主体，但针对具有重大意义的区域，国家和大区通过制定国土开发分区政策保证重大战略意图的直接落位；日本的各级政府分别负责不同的地区划分与开发许可管理，如需从国家层面进行统筹的自然公园、自然保护区的划定和管控均由中央政府完成，而与私人开发行为紧密相关的城市规划则仅由地方政府负责。

3 新时期国土空间详细规划的特点与意义

3.1 建立“上下传导”机制，保证各类公共投资和重大战略的落实

“上下传导”机制是构建完善的国土空间规划体系的重要技术保障，是贯彻落实国土空间总体规划，为各类开发保护建设活动提供基本依据的重要技术抓手。详细规划应严格落实总体规划明确的各类公共设施的规划要求，并根据城市重大发展战略合理安排空间资源投放和利用。

“上下传导”机制的关键，是将上位规划的约束性指标和底线管控要求( 包括“定线”和“定量”规定) 在详细规划中落地并付诸实施；结合城市体检、规划实施评估及规划“动态维护”等工作，将“定线”和“定量”的指标定期反馈给上位规划，并进行分析校核，作为城市宏观决策、城市运行管理情况评估的重要参考。首先，要梳理和明晰详细规划的指标体系及各类管控边界，为规划行政管理提供明确的依据及合理的裁量空间。其次，通过采取分层次编制的方法，将“定线”和“定量”要求分层次传导下去，一方面引导城市空间资源投放与城市战略要求一致，另一方面保障各类公共设施的建设落地。

3.2 坚持“多规合一”、全域管控，推动国土空间规划体系的不断完善

新的国土空间规划体系的管制范围为全域全要素，既包含了行政区域内全域城乡国土空间，又涵盖了以国土空间为载体的交通、能源、水利、农业、信息、公共服务基础设施及非建设空间。详细规划管制范围也应随之适应性地扩展至覆盖广大农村和非建设区的全域国土空间，并对各类资源配置做出科学合理的实施性安排。

详细规划应强化各类专项规划的深度融合。首先，应统筹建设空间和非建设空间，结合特殊用途区、非建设空间的实际情况和管理要求完善、优化控制指标体系，加强城乡统筹和城乡融合；其次，应推动详细规划对各类国土空间的全覆盖，进一步明确生态保护范围与要求，并与城市建设管理衔接，建设人与自然和谐共生、高质量发展的中心城区。

3.3 应对多元化、多变的建设管理需求，促进城市治理水平的提高

中共十八届三中全会、十九大、十九届四中全会均明确了党中央对推进国家治理体系和治理能力现代化的决心，而现代化的城市治理强调多元主体的参与，对正确处理政府与市场、社会间的关系提出了更高要求。作为中国特色治理文化的重要组成部分，详细规划正逐步从注重开发建设管理走向更加综合的功能，以适应市场化环境，发挥规划引领高质量发展的作用，满足新时代空间治理体系建设的需要。

为了适应多元化的需求和多变的市场环境，详细规划的编制与实施应更加开放和灵活。就各地实践来看，主要集中在以下几个方面：一是公众参与在规划中的广泛性和有效性不断提高，制度化的参与平台已成为“程序合法”的重要内容；二是从详细规划编制入手设定管理裁量权行使框架，以增加规划管理的透明度和确定性；三是切实压实各级主体责任，结合“责任规划师”制度的建设完善，进一步合理匹配空间资源与时序路径，切实提升规划的有效性，实现共编、共治、共享。

3.4 建立完善具有地方特色的规划编制、管理与实施反馈的机制体系，推动城市可持续发展

积极探索将详细规划从规划技术文件转向公共政策的路径，以科学的规划指标体系为核心，将管理机制、利益平衡机制、编制方法、编制依据、控制内容及控制时效等重要内容规则化。充分利用新技术与新手段，一方面衔接全国“一张图”平台的监督管理要求；另一方面支撑规划编制与决策，服务动态管理，建设可持续发展的城市。

在规划编制方法上，采取“片区/ 通则式+ 实施地块/ 个案式”相结合的方式，保证详细规划的普遍性与实施性。片区层面采取通则式文本，落实及分解上位规划的宏观战略要求和约束性指标，保证强制性内容及时有效地得以深化落实；地块层面针对城市重点区域，根据实际需求进行规划编制，落实片区层面规划的要求和目标，以地块为载体，对各类用地和设施所提出的定性、定量、定位等控制内容进行进一步的落实与细分，并通过城市设计研究实现精细化管控，为地块建设审批管理提供科学的技术支撑。

4 基于规划传导的详细规划编制技术路线构建

自国家开展国土空间规划体系改革以来，目前全国层面尚未对总体规划向详细规划的内部传导要求给出详细规定，总体规划层面对详细规划编制重点地区的指标分解深度暂不明确。中心城区一般是详细规划编制的重点区域，本文以一般地级市为对象，结合新时期详细规划编制特点，初步设计适合全域全要素、全尺度国土空间用途管制的详细规划编制体系。

4.1 建立上下联动、全域全要素传导体系

城镇开发边界内，传导体系包括中心城区详细规划、发展单元规划( 或指引)、街区详细规划和地块层面规划等多个层级( 图1)。

图 1 基于规划传导的详细规划编制技术路线

中心城区详细规划主要发挥传导和总控作用，衔接国土空间总体规划与中心城区各单元的详细规划，将国土空间总体规划确定的中心城区人口、用地规模等约束性指标细化落实到中心城区各单元。

发展单元规划和郊野单元指引是法定规划成果的核心内容，是进行中心城区全域全要素管控的手段。详细规划将中心城区的建设用地划分为若干发展单元，根据实际情况将中心城区包含的生态、农业空间划分为若干郊野单元。在发展单元内部又可进一步划分为若干街区单元，作为详细规划编制的最基本单元；郊野单元根据实际情况，可以选择编制郊野单元指引或村庄规划。

街区详细规划是详细规划编制的最基本单元载体，核心成果以文本图则的形式整合至发展单元规划。统筹考虑城市空间特征、功能分布、建设管理事权和开发建设时序等要素，进一步将发展单元划分为街区单元，作为详细规划编制和管理的基本单元。

地块层面规划可根据实际需求灵活编制，是规划实施管理的重要抓手。地块层面可以根据实际情况编制修建性详细规划，或以综合实施方案的形式开展工作。

4.2 详细规划编制统筹工作机制

目前全国许多城市存在详细规划没有全部覆盖城市重点地区的情况。在中心城区全域推进详细规划编制过程中，首先需要将以往不同单位编制的详细规划整合在一起，作为本次规划编制工作的基础；其次组织多家规划编制单位共同推进工作情况。为了解决实际工作中出现的编制技术标准、基础数据和规划依据等不一致的问题，应建立详细规划总统筹工作机制，统筹协调各类技术问题，这对于最终形成中心城区详细规划“一张图”尤为重要。

详细规划的总统筹工作主要包括：统一中心城区各片区的规划编制技术标准，统一人口、土地、建筑和经济等各类指标的统计口径，统一各类设施布局的规范和建设标准。针对城市特点，对国标用地分类、混合使用标准进行合理调整，突出政府管理内容的刚性和市场调节内容的弹性及兼容性，使市场有更多的选择。

首先，应充分解读上位国土空间总体规划的成果内容，按照总体规划分解的指标要求，明确中心城区建设用地总量、公共服务与市政基础设施布局、河湖绿地和历史文化等保护控制线、建筑高度分区等强制性内容在各片区单元的任务要求。其次，应统筹汇总各片区详细规划成果，形成中心城区详细规划总体统筹成果。再次，应按照拟定的详细规划编制技术标准，对各片区提交的技术成果进行审查，核对各片区对分解指标的落实情况，核对文本和图则的规范性，保障技术成果标准化、统一化。最后，建立定期会议制度，制定与总体规划编制单位、各片区详细规划编制单位、市政府各有关部门的规划纵向上下联动、横向协同编制机制( 图2)。

图 2 详细规划编制统筹工作框架

4.3 片区和街区详细规划编制

结合中心城区规模与特征，划定片区( 编制单元/ 发展单元)。在片区详细规划层面，重点落实上位规划及总统筹层面确定的片区规模指标与功能定位、确定空间结构及用地布局优化原则，提出分区管控要求、城市设计指引要求，并确定重要公共服务设施布局、综合交通体系、市政基础设施体系、蓝绿空间体系和城市安全体系等重要规划内容，保障上位规划重要意图的向下传导落实；同时，确定街区划分方案，作为详细规划编制和管理的基本单元。

在街区详细规划层面，重点确定建设总量和用地结构、落实街区内重要控制线，保障上位规划重要内容的实施；对街区内公共服务设施、综合交通体系、市政设施体系、城市安全设施和地下空间管控等方面进行统筹与细化研究，落实街区层面的规划内容；确定重点功能区、重要滨水地区、公园及景观风貌区、历史风貌区、交通枢纽地区等重要功能片区等城市设计重点地区范围，对重要界面、建筑空间、景观节点和道路断面等提出规划要求(图3)。

图 3 片区、街区详细规划编制工作框架

4.4 规划实施保障机制

4.4.1 构建总控技术平台和数据库

构建基于“一张图”系统的规划动态化维护与智慧化管理平台，促进城市治理能力的不断提升。通过国土空间“一张图”+ 详细规划核心内容控制，实现从规划编制、管理到实施的信息化管控。在“一张图”的基础上，结合规划审批建设，将项目信息汇聚进入规划建设管理平台(BIM)，实现规划建设协同联动。细化完善土地规划建设数据入库标准，对用地规划布局、开发建设强度、生态环境建设等进行监督，加强建设项目在土地使用期限内的全过程监管，实现系统化、精细化、动态化管理，促进土地集约高效利用。根据规划建设管理的不同需求建立规划控制和城市运行监测等指标体系，通过定期评估和动态反馈，及时进行规划调整和数据库更新维护，不断推动城市的高品质发展。

4.4.2 完善详细规划的编制审批机制

改进规划决策机制，优化城市治理程序，加强投资效益、产业生命周期、土地开发经营等规划前期论证。本着规划编制与规划管理事权相对应的原则，调整建立与管理事权相对应的规划编制技术体系。精简规划成果，将规划成果整合成为法定文件和技术文件两部分，法定文件规定详细规划的强制性内容和实施规划管理的操作依据；技术文件是法定文件的编制基础，为规划实施管理提供技术支撑。简化规划修编审批流程，提高详细规划修改的工作效率。健全公众参与制度，优化详细规划的审批流程。

4.4.3 衔接下位实施方案

落实“上传下达”与响应地方需求并重，根据城市建设情况和发展诉求对城市地区进行分类，并提出各类地区的规划编制重点。关注“存量盘活”语境下规划实施面对的复杂多元的价值诉求，加强与规划实施方案的衔接。完善详细规划的基础性规划技术工具，引入兼容性控制机制，支撑不同产业的业态转换和设施类型的复合利用。规划实施方案应当包含建设工程设计要求、土地权属、规划指标、城市设计要求、市政及交通条件、供地方式、建设时序等内容。技术方案应当对规划实施单元内的人口、土地、房屋和产业等现状情况进行梳理，收集物权权利人与市场投资者的需求、明确政府及有关主管部门的目标与规划，开展对交通设施、市政基础设施承载力与公共服务设施配置的情况分析，在此基础上确定用地性质、规模、布局及城市设计要求，合理安排交通设施、市政基础设施与公共服务设施，制定具体的工作步骤并预估实施效果。涉及需独立安排资金建设的交通设施、市政基础设施项目应当明确清单，提出匹配时序和建议计划。

5 结语

随着城市治理体系和治理能力的不断完善与提升，国土空间详细规划应与时俱进地优化完善技术体系。只有基于健全的国土空间规划体系下的传导机制编制详细规划，以上位规划为基础，才能更好地协同国土空间开发保护下的各项要求；规划技术思路遵循国土空间规划体系的传导要求，在全面的治理体系下，深化强化自然资源、生态环境保护、城市建设等领域的内容衔接，才能保障城市各项建设的有序推进，推动国土空间高效治理。