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湖南人唐湘到深圳已有十年，一直开出租车为生。如今，他与妻女三人租住在龙岗区一间不足20平方米的出租房内，房子是当地村民自建，被分割成里外两间。 像唐湘一样，“深圳市80%的低收入家庭都租住在原农村集体经济组织集资房、城中村村民自建房内。”深圳市房地产研究中心副主任王锋对《财经》记者说。在他看来，这些“小产权房”客观上起到了保障性住房的作用。 正是基于这一现实背景，3月23日，深圳市规划国土委发布《深圳市住房建设规划2012年度实施计划》（下称《实施计划》），正式提出“试点以整体租赁方式将原农村集体经济组织集资房、城中村村民自建房纳入保障性住房有效供应渠道”。 “过去我们对于农民房的态度过于简化，要么拆，要么听之任之。”参与起草《实施计划》的深圳市房地产研究中心房地产研究所所长孟庆说，纳入保障房供应体系，为解决“小产权房”问题提供了另一种思路。 此前，2010年9月1日起施行的《深圳市房地产市场监管办法》中，也明确提出对于可以利用的小产权房，可依法没收或者征收后用于保障性住房。 中国城市发展研究院副院长袁崇法认为，深圳承认了“小产权房”提供保障服务的客观事实，并尝试将其纳入保障房体制，是理所应当的。“小产权房作为保障房，一点问题都没有，又何必大动干戈兴建政策性保障房。”袁崇法说。 然而，在一些人士看来，深圳市做法只是筹集保障房压力下的权宜之计。对于深圳市约38万栋存量“小产权房”，上述政策虽承认了其保障价值，却无助于解决其合法身份，产权界定仍需根本性的制度安排。 收编“小产权房” 在席卷全国的保障房建设热潮中，深圳也无法置身事外。 2011年6月公布的《深圳市住房保障发展规划》显示，该市将在“十二五”期间新建24万套保障房。其中2011年，深圳市的新建保障房任务为7万套，2012年新增任务4万套。 保障房建设的大干快上，让深圳的土地开发压力巨大。“去年深圳市能提供的土地，基本都给了保障房，商品房地块只提供了两块。”孟庆说。 罗湖区在深圳市2010年住房保障工作任务分解中被框定建设2000套保障房。因旧城改造进展缓慢，“罗湖区无论如何都腾不出足够的保障房用地。”罗湖区住建局住房保障科科长邓子文表示。无奈，该区将其“珍藏”的莲湖地块拿出来作为保障房项目用地，这一地块因临近规划中的莲塘口岸而极具商业潜力。 数据显示，深圳市未来基本生态控制线外，新增建设用地潜力不足150平方公里，如按照每年20平方公里的开发速度，不到十年就开发完了。 孟庆认为，利用存量“小产权房”是更为现实的选择。 据深圳市房地产研究中心的数据显示，目前深圳市的人均居住面积达到39平方米，而2011年国家统计局的一项抽样调查显示，截至2009年底，中国城市人均住宅建筑面积约30平方米，与之相比，正表明深圳拥有大量存量住房。其中，“小产权房”更是数量巨大。 有统计显示，2010年深圳历史遗留违法建筑约38万栋，占全市建筑总量56%，建筑面积4.05亿平方米，总用地面积131.45平方公里。 深圳的“小产权房”是随着深圳的城市化进程而发展起来的。 自1980年深圳特区成立，30年来政府并没有为大量涌入的农民工提供保障房的福利，而企业主大多不愿意自建宿舍，这让当地农民的房屋派上了用场，他们大量自建住房用于出租获益，深圳一些原住居民甚至完全依赖出租房生活。这在客观上解决了多年以来政府在保障性住房上的缺位。 上世纪90年代中期以后，深圳调整产业结构，高端人才增加，原有的农民房难以满足其需要，农民、村集体以及房地产商从中发现了商机。此后，建在集体土地上的商品房大量涌现。 深圳市查违办提供的数据指出，深圳违法建筑直接或间接涉及的人群已占深圳市总人口的半数。实际上，直至现在，深圳仍有许多“小产权房”在建。“小产权房”买卖的广告亦随处可见。 “深圳‘小产权房’虽然不能称为廉租房，但可以叫‘低租房’，客观上承担了保障房的作用。”孟庆说。 在保障房建设的政策压力下，2011年深圳市政府即在考虑利用小产权房的保障价值，此后，深圳市规划国土委将此研究任务交予下属的事业单位深圳市房地产研究中心承担。该中心提出了在不涉及小产权房确权的情况下，按照一定条件，采取整栋租赁方式将小产权房纳入保障性住房供应体系的政策建议。 据王锋解释，考虑到原小产权房质量较差，“贴面楼”“握手楼”众多，且许多已经售出，过于分散，因此建议从新报建的和正在建设中的农村统建楼着手，与村集体进行协商，以栋为单位进行租赁，从而简化流程，缩小政策成本，“也可以防止这些统建楼被卖掉”。 此政策建议随后被体现在《深圳市住房建设规划2012年度实施计划》中。 物尽其用 其实，深圳官方并不认同“小产权房”的说法，在他们看来，“深圳没有‘小产权房’，只有违法建筑。”理由是深圳域内已无集体土地，而通常所指的“小产权房”是指建在农村集体土地上的商品房。 深圳市快速的城市化过程导致了土地紧张和征地成本的提高，而上述拥有保障功能的大量农民房则占据了庞大的土地。 2004年，为推动城市化发展，深圳市依据1998年修订的《土地管理法实施条例》第二项第五条的规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”，把宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民，从而一举将两区956平方公里土地转为国有。 通过“农地转国有”，深圳市得以在城市化过程中回避了传统征地模式的高昂成本。不过，土地性质转变之后，原农村集体经济组织集资房、城中村村民自建房的产权问题，并未获得同步解决。这也是外界仍然称呼其为“小产权房”的依据。 当时农民自主开发建设的“已建成区”（包括宅基地、农村建设用地和村组企业用地，以及农村自行开发租赁给外商的工商用地等）达300平方公里。对于深圳农民来说，这些是他们最重要的利益所在。 对于这些“已建成区”，深圳市在转地过程中通过2004年6月出台的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》承认了其合法性。即政府承认农民对“已建成区”的土地使用权，也不追究违规责任，但“已建成区”土地权属统一转为国有，并不再对农地征用做出补偿。 农民获得的“国有土地使用权”被当地视为通过“划拨”形式获得，如要转让或开发就需要通过审批、规划等合法程序，并补缴相应地价款。原农村集体产权性质的建筑在确权过程中定为“国有集体产权”，类似于事业单位用地等，也就是说，村集体自行开发的“商品房”整栋只有一个产权证，而村民个体无法获得产权证。 但在寸土寸金的深圳，土地开发的利润巨大。拥有宅基地、工商用地等土地使用权的当地村民、村组织并未顾忌“合法程序”，而是自主或联合开发商展开市场化开发，“违法建筑”随着各种禁令的颁发呈现狂飙突进之势。 “小产权房”愈来愈多，依法拆除成为不可能完成的任务。 今年2月，宝安区沙井街道办原书记刘少雄即因涉黑并参与违建数量庞大的小产权房而被查处。据称从2009年至今，沙井至少新建了上百万平方米违建。且违法建筑愈来愈上规模，与商品房几无二致。 查违压力虽然巨大，效果始终不理想。2009年深圳市《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》中，对“小产权房”的处置即增加了“临时使用”的处理方式，即准予部分符合一定条件的违建在政府的严格监管下临时使用，做到物尽其用。 租购两难 从2008年开始，深圳市保障性安居工程建设指挥部即选中宝安区中闽花园、步涌新村等片区作为“依法处理和征收历史遗留违法统建楼解决保障性住房房源”的试点。当地曾经尝试过租赁与购买等多种方式，但均未能顺利操作。中央政策性保障房建设的要求则加剧了这一试点的需求。 《财经》记者了解到，中闽花园的购买模式之所以没有进展，主要还是因为“价格没有谈妥”。 中闽花园由宝安区松岗镇山门村改制而成的深圳市深联股份合作公司开发建设。这个建设在原工厂用地上，目前尚未完工的高层住宅楼，在外观上已经与城市商品房没有区别。但因其“小产权房”的性质，政府的购买行为无法像征收一样拥有定价标准，因此价格始终难以确定。 据宝安区住宅局一位工作人员透露，按照原定方案，中闽花园的价格主要是参照经过市场评估后的评估价格来定的，具体数字其不便透露，但符合当时的市场价格。而2008年存在一个房价低谷，随后房价上涨迅速，当时双方认可的价格在深圳市深联股份合作公司看来过低了。随后原本已经预订的上百套房屋被退了回去。 王锋认为，这一购买过程应属于市场行为，政府和建设方是平等主体谈判，综合考虑市场价格来对房屋进行定价，“客观上承认这些农民房的市场主体地位”。据《财经》记者了解，宝安区“小产权房”目前的市场价格约为每平方米5000元。 而在同一年，罗湖区计划将其辖内的莲塘地块作为保障性住房项目用地时，偶然发现田贝花园刚刚竣工。 田贝花园属于村民自拆、自筹、自建项目，项目本身即是要分给村民各户，用于出租获益，因此房屋均为20平方米、40平方米和60平方米的小户型，非常符合保障房的要求。 此后，罗湖区住建局提出租赁田贝花园的部分房屋，作为保障房提供给该区重点扶持的企业人才及机关事业单位人员。根据合约，罗湖区住建局租赁田贝花园1500套房子中的434套，租期为五年，月租金为每平方米37元。 然而，随着深圳市房租价格的上涨，几个月之后，村民即向罗湖区住建局要回11套房屋。“他们还想要，但我们已经不松口了。”罗湖区住建局副局长吴维民说。 就有限的试点而言，无论是租赁还是收购“小产权房”，对于政府部门来说都面临着一系列棘手的问题。 深圳市房地产研究中心住房保障所所长梁凯表示，“租金或者收购价格高了，就会被认为变相鼓励‘小产权房’的发展。” 在相关人士看来，农民出于自身利益考虑不支持政府的租赁行为，是将“小产权房”纳入保障房渠道的最大的障碍。尤其在房屋租金逐年上涨，“小产权房”的拥有者从租赁市场收益颇丰，缺乏被收纳为保障房的动力。 北京大学国家发展研究院副教授李力行认为，深圳的做法相当于政府采购，但是因为产权不明确，村集体不知道自己的权利有多大，政府又不明确其产权属性，所以协议对租金是否随着市场价格上升，什么条件下可以退出等问题都没有明确规定，“首先还需要明确产权，厘清权利”。 另外，李力行认为，在政府的思维中，认为保障房有“做好事”的性质，所以压低租金价格，但事实上，私人提供的公共品也要遵循市场规则。“再则，还可以探讨村集体直接提供保障房的方式，政府不一定要亲自动手。” 正是因为上述原因，王锋认为更好的方式是给保障对象发放补贴，并在此基础上限制租金上涨，而不一定采取收购、租赁“小产权房”的方式。 被绕开的产权 无论是在此前的吸纳“小产权房”进入保障房尝试，还是在此次《实施计划》中，均未涉及“小产权房”的产权问题。 业内人士指出，深圳此次提出的吸纳“小产权房”进入保障房渠道试点，其做法与2004年左右的“转地”颇为相似。 彼时，深圳以城市化方案绕开征地审批，一次性地将农村集体土地转为国有用地。此次也很有可能绕开集体经济组织申请建设租赁住房的审批，直接承认其性质为集体租赁房，并由政府进行租赁。 而令当地政府更有动力的是，小产权房的社会功能和经济功能，可以为产业扶持产生作用。因为在深圳市产业发展所需的每一块用地上，都需要配套产业公寓，而如果能够将小产权房纳入这种为相应产业人才提供公寓的体系中，深圳将为此节约相当数量的产业发展用地。 “既集约了土地，也利用了存量住房。”孟庆说。 据《财经》记者了解，罗湖区住建局所租赁的田贝花园，即被纳入了深圳市人才安居工程，目前已安排的400套住房531名入住人员，均为该区重点扶持企业的人才和机关事业单位人才。 深圳的做法虽然与北京、上海试点的集体租赁房一样，都承认了“小产权房”的租赁价值，并未解决其“合法身份”问题。不同的是，深圳小产权房是国有土地上的建筑，而其确权与登记工作正在进行。 就此次以筹集保障房为目的的政策建议来说，产权问题已经超出其考虑范围。但在土地资源紧缺的深圳，未来的发展无法绕开“小产权房”这道坎。据《财经》记者了解，为解决历史遗留违法建筑问题，深圳市专门成立了查处违法建筑工作办公室。 未能解决产权问题的深圳小产权房，无法顺利开发，这与事实上发生了的转让、出租并获得巨额收益的行为之间的冲突会愈演愈烈。记者在深圳市查违办看到的一份查违舆情上，密密麻麻的几乎全都是强拆的新闻，而这并没能阻止深圳“小产权房”的建设。 而租赁“小产权房”作为保障房，与查违并存，虽然在理论上不存在冲突，但在实际操作中，基层政府难免会出现有变相鼓励“小产权房”的理解。 据当地一位业内人士介绍，在中央大框架没有变动的情况下，深圳要彻底解决小产权房问题不太现实。“如果有一天中央政策要求统一拆除违法建筑，即便是我们租赁用来作为保障房的农民房，也同样会按照中央政策执行。”孟庆说。 3月28日的深圳市保障性安居工程工作会议上提出，深圳市今年保障性安居工程建设用地有一半需要通过城市更新、拆迁安置等存量用地来解决。 2011年，深圳市提出要研究制定一系列土地历史遗留问题的处理措施，力争在“十二五”期间，基本解决土地历史遗留问题。至目前，五年的时间已经过去一年多，要解决“小产权房”问题，深圳留给自己的时间已经不多。 土地紧张的深圳要实现土地的集约化利用，产权不被赋予一样的权利和义务，将难以达到目标。 事实上，深圳市此前鼓励原村镇组织通过规划审批等合法程序进行旧村改造，并获得完整产权的方式，相较而言是一种对“小产权房”问题更彻底的解决方式，其补交土地出让金，完成合法程序后，“小产权房”获得完整产权，既保证了农民的财产权益，又实现了政府土地收益的获得，从而平顺地完成了产权转换。 |
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