政策创新| 广东“三旧”改造有关情况介绍（十六）

2008年底，广东省与国土部签订了合作共建节约集约用地示范省工作协议，将“三旧”改造作为其中一项重要任务和政策创新。经过近十年的实践探索，广东省在“三旧”改造的工作机制、运行模式、政策体系等方面积累了丰富的经验。目前，“三旧”改造已成为广东城市更新的推进器，本平台将陆续介绍广东“三旧”改造的有关情况。

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佛山市南海区城市名片

积极探索创新“三旧”改造政策体系  形成丰富的政策成果和工作经验

南海区国土城建和水务局

（2017年12月8日）

 

南海区地处珠江三角洲腹地，现状建设用地总面积569平方公里，土地开发强度已超53%。由于改革开放时间早，加上早年发展模式较为粗放，建设用地比重已经非常高。建设用地比重偏高，可持续发展空间有限的现状，让南海区认识到必须对土地利用效益低下的大量旧城镇、旧厂房、旧村居用地进行重新规划、二次开发。“三旧”改造作为南海节约集约用地，产业结构调整升级、城市和环境再造、推进城乡统筹、城乡一体化发展的唯一出路，已被定位为南海区的基本区策。

 

截至目前，南海区共纳入省“三旧”改造地块标图建库面积约30万亩，共认定区“三旧”改造项目约17.08万亩,已实施改造项目689个共4.33万亩（其中已完成改造项目1.62万亩，正在实施改造项目2.72万亩），已实施的“三旧”改造项目投资资金约1293.16亿元，是全区八年固定资产投资5738亿元的22%左右，其中社会投资占总投资额达80%以上，改造规模和改造成效在全市乃至全省均名列前茅，连续6年获得佛山市“三旧”改造考核一等奖。

一、主要做法

 

（一）建立工作机制，完善各项管理制度

 

在理顺城市更新部门工作职能、加强机构保障的基础上，于2015年成立了佛山市南海区新一轮深化“三旧”改造综合试点工作协调领导小组，由区长担任组长，区政府主要领导、区直单位等多个部门的主要领导为主要成员，加强区级层面对城市更新重大政策措施、中长期规划、年度计划、资金使用安排等工作的统筹协调，并在区国土部门和各镇街成立新一轮深化“三旧”改造综合试点工作协调领导小组办公室，承担试点日常工作，协助各成员单位按时按质完成试点工作任务，并建立与各级部门之间的沟通与协调机制。

 

（二）构建完备政策体系，激励社会各方参与改造

 

为推动“三旧”改造工作扎实开展，激励社会各方共同参与，构建了具有南海特色和改革创新精神的完备政策体系，包括制定了南海区“三旧”改造政策主文件《关于进一步推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见》(南府办〔2015〕53号)基础上，出台了《佛山市南海区村级工业园改造提升专项资金管理办法》（南府办〔2016〕16号）、《关于加快推进城市更新（“三旧”改造）和村级工业园改造提升的补充意见》（南府办〔2017〕13号）、《关于印发南海区村级工业园改造提升示范项目审批绿色通道的通知》（南旧改〔2017〕3号）、《南海区“三旧”改造项目引入合作方开展土地前期整理的操作指引（试行）》（南旧改〔2017〕6号）等多项配套政策。

 

（三）创新用地报批方式，提高用地审批效率

 

用地报批是“三旧”改造项目实施前关键的一环，其审批效率高低直接影响了项目推进的速度。在省国土厅的大力支持，南海区通过综合试点探索，优化再造了用地审批流程，畅通了绿色审批通道，使得用地审批效率大大提升，直接推动了项目加快实施。

 

首先是探索下放“三旧”改造用地部分审批权限，将除办理土地征收手续外的完善集体建设用地手续、改造方案的审批权均下放至市政府。在此基础上，涉及集体建设用地征为国有建设用地手续的“三旧”用地，由地方政府批准改造方案，并按原用途完善集体建设用地手续，再作为有合法手续的集体建设用地上报省办理土地征收，由省国土资源厅审查后直接上报省政府审批。采用这种用地报批方式，大大提高了审批速度，特别是其审批效率远高于普通的土地征收审批。完善征收手续的“三旧”用地报批所需时间由试点前的131个工作日缩减为60个工作日，缩减了55%的办理时间；“三旧”改造集体建设用地转为国有建设用地报批所需时间由试点前的136个工作日压减为80个工作日，缩减了41%的办理时间。

 

（四）融合多个试点，促进“三旧”改造上台阶

 

南海区借助广东省新一轮深化“三旧”改造综合试点的契机，融合国家农村集体经营性建设用地入市试点和国家“多规合一”试点，全面铺开新一轮“三旧”改造工作。

 

一是挂牌成立了全国首个集体土地整备中心。区镇两级中心以托管方式开展土地整备，出台配套办法，积极探索农村集体经营性建设用地整备制度，通过更大力度地释放集体土地权能，提升土地价值，以更好地实现集体建设用地与国有建设用地“同权、同价”的目标。

 

二是探索开展集体地入市工作。出台《佛山市南海区进一步完善存量农村集体经营性建设用地手续实施细则的意见》（南国土〔2017〕124号）、《佛山市南海区关于开展农村集体建设用地片区综合整治的指导意见》（南府〔2016〕43号）等文件，对连片低效的集体建设用地开展片区综合整治，促进集体建设用地整合开发，优化城乡用地布局，加快产业转型升级。

 

三是探索开展“多规合一”工作。逐步实现“多规合一”是开展新一轮深化“三旧”改造综合试点工作的基础保障，也是发展新型城镇化的必然趋势，南海区探索建立“多规合一”的协调管理决策机制和数据共享机制，争取实现区域改造范围（重点改造片区）内“多规”融合，全区范围内“多规”基本衔接。

 

（五）力推村级工业园改造，加大工改工力度，加快产业转型城市升级

 

据统计，南海区共有村级工业园区685个，占地总面积13.21万亩，约占全区总面积的8.2%，占全区建设用地的17%，占集体经营性建设用地的50%，总建筑面积5156.64万平方米，园区内共有企业18545家，2016年实现年创税收约38.88亿元，占全区区级税收收入25%，村组集体租金收入约19.34亿元。全区村级工业园项目空间分布零散，总体上略呈“大分散、小集聚”的空间分布特征。在推进村级工业园改造中，我们主要从以下三方面推进工作。

 

1.持续加大扶持力度。出台一系列村级工业园改造提升扶持政策，特别是2017年，在原有政策体系的基础上，进一步加大了扶持力度，如资金扶持政策（包括专项基金扶持增加至5亿元、扩大试点奖励扶持范围、增加基础设施建设专项补贴、延长动工建设奖励的期限、入市调节金奖励、财政贡献增量奖励等，单个项目最高扶持达42万元/亩）、产业用地扶持、协议流转扶持、特色产业示范园区扶持等。其中，2016年协助镇街成功申领扶持资金3060万元；2017年下拨6062万元专项扶持资金。

 

2.探索多种改造模式。目前，按照“成熟一个、推进一个、质量先行”的工作思路，南海区村级工业园改造提升形成了5种较为成熟的改造模式，已摸索出切实可行、可复制、可推广的改造经验，为渐进、有序地铺开全区村级工业园改造提升工作提供借鉴。包括：①区或镇公有资产出资改造的模式，例如桂城天富科技城、狮山镇兴贤黄牛牯工业提升改造项目；②镇、村联合改造模式，例如九江镇上东工业区；③由村集体与运营企业合作模式，例如桂城扇面工业区；④村集体自主改造模式，例如大沥镇沥北湖马工业区；⑤企业自主开发改造模式，例如丹灶镇食品生产园区等。

 

3.加强试点项目成效跟踪。为进一步推动村级工业园改造提升工作，南海区按照“政府统筹、规划引领、属地整理、市场参与、试点先行、分步推进、共同受益”的总体思路，优先推进试点项目各项工作。目前，已认定的33个村级工业园改造提升试点项目中，改造面积达5457亩。其中，已取得改造成效项目包括天富科技城项目、狮山镇罗村务庄新光源基地二期项目、丹灶镇食品生产园区地块改造项目、大沥镇湖马工业区改造项目；已取得阶段性成效项目（正在动工建设或进入报建）包括九江镇上东工业区项目、丹灶镇大金智地地块改造项目、里水镇新材料产业基地B区二期、狮山镇罗村朗沙上沙里围工业区改造项目；已完成或正在进行土地整理工作项目包括狮山镇兴贤黄牛牯工业提升改造项目、桂城夏北扇面工业区项目、丹灶镇大金智地“金智二路南”地块、大沥镇大镇工业区改造项目。

 

（六）着力推动连片改造，促进土地节约集约利用

 

为强化土地统筹发展，优化土地资源集约利用，推进城市空间集约开发，南海区重点推动连片改造，力求形成规模成片、公共优先的改造空间格局，进一步提升城市品质。2017年，围绕“全球创客新都市”核心区建设，南海区以城市更新（“三旧”改造）项目和村级工业园改造提升项目为基础，谋划了新一轮城市更新十大示范片区，包括：桂城街道时尚小镇和爱车小镇、九江镇北江新城、西樵镇山根片区、丹灶镇城西片区、狮山镇兴贤片区、大沥镇创客小镇核心片区和沥桂新城中轴核心区、里水镇里广路片区和盐南路片区。新一轮城市更新十大示范片区面积共26403亩，片区内共涉及52个村级工业园改造项目，面积共10265亩，将突出政府主导、成片连片、配套完善和产业协同，更侧重于村级工业园改造和产业转型升级。

 

二、取得成效

 

（一）促进了经济平稳较快发展

 

“三旧”改造对扩大和拉动内需、保持经济平稳较快发展作出了积极贡献。据初步估算，全区17.08万亩“三旧”改造用地预计可带动相关产业的产值达8000亿元。2009年至2016年底，全区已启动的“三旧”改造项目投资资金约1293.16亿元，是全区八年固定资产投资5738亿元的22%左右，其中社会投资占总投资额达80%以上，社会投资已经成为南海区“三旧”改造的主力军。

 

（二）促进了产业结构优化升级

 

通过对低效“三旧”用地进行改造，淘汰规模小、效益差、能耗大的企业，实施土地整合，腾出土地引进优质大项目和高端产业等，促进产业结构向低能耗、低污染、高附加值的方向转变，推动产业集聚高效发展。全区正在实施改造项目2.72万亩，其中1.74万亩是二产转三产项目，0.9万亩是工业提升改造项目。

 

（三）促进了土地节约集约利用

 

据统计，南海区已批更新项目593个，占全市比重54%。全区正在实施改造的项目，改造前平均容积率约0.6，平均建筑密度约60%；改造后平均容积率提高到约2.0，平均建筑密度降低到约35%。通过对零散分割的低效用地进行统一规划和整合，启动两轮的连片改造示范区，建设了一批地标项目，推动连片成片改造，大大提高了土地利用效率，缓解了用地紧张矛盾。如广佛国际商贸城中心区项目，拆旧面积约100万平方米，新建筑面积达到375万平方米，是拆旧面积的3.8倍。

 

（四）促进了城乡面貌有效改善

 

在城市化进程中三旧改造结合控规保证公益性设施贡献率，为城市的发展提供了大量的公益性用地，明确了微改造等多种更新模式据统计，全区已完成改造项目中，文化旅游及公共服务设施、市政设施类和环境提升类合共5591亩，人居环境得到了充分改善，如西樵听音湖项目，在对大片的危旧、低矮、残破的厂房进行拆除改造，扩大原有湖面，从140亩到400亩，项目打造成“文翰樵山-渔耕粤韵”的岭南文化高地。

 

（五）促进了城乡居民收入增加

 

通过“三旧”改造，改善城乡环境，带动第三产业发展，提升土地和物业的市场价值，出台政策优化土地出让收益分配，改造后村集体收入和就业人数平均增加了2倍，促进了城乡居民增加收入，使广大人民群众得到了实实在在的实惠。如广佛国际商贸城中心区项目，联滘社区保留集体性质部分，改造前每亩土地租金约1.87万元，改造后每亩土地租金约2.86万元，增加53%，且每三年递增10%。

 

三、“三旧”改造的政策体系

 

作为全省新一轮深化“三旧”改造综合试点，南海区积极推动各项改革创新和政策探索，形成了丰富的政策成果和工作经验，特别是在规划管控、土地评估、出让形式、项目监管、用地报批和政策配套等方面的探索，为《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）提供了政策依据，起到试验田的作用。具体做法有以下四个方面：

 

（一）加强规划管控，优先保障公益性用地供给

 

在“三旧”改造项目改造过程中落实公益性用地，是合理调节土地增值收益分配的有效手段，有利于提升改造的综合效益，充分保障公共利益，避免出现越改越差、越改越乱的现象。南府办〔2015〕53号明确规定，“三旧”改造必须优先保证公益性用地的供给与落实，对改造为商住或商服用途的“三旧”改造项目，改造时用于建设城市基础设施、公共服务设施和公共绿地等公益性项目建设的用地比例不得低于25%。同时，为避免一刀切的情况，保障政策的灵活性和可操作性，对无法提供25%的公益性用地项目，如面积较小的项目，允许采取连片改造区域平衡的方法进行处理，但总公益性项目建设的用地面积仍不得低于25%。

 

（二）实行土地市场评估制度，合理制定土地出让价格

 

南海区一直实行土地市场评估制度，拟公开出让的“三旧”改造项目必须进行市场评估，并充分考虑“三旧”改造项目的特殊性（如拆迁补偿、村集体物业补偿诉求等），经过集体决策后确定出让底价；对拟协议出让的“三旧”改造项目，先对项目地块进行地价评估，然后按照南海区“三旧”改造政策规定的比例补缴地价。

 

（三）灵活采取多种土地出让方式，保障项目顺利实施

 

为保障各类型的项目均能顺利实施，南海区“三旧”改造项目在严格采取实行土地市场评估制度的基础上，采取多种土地出让方式进行供地，包括：① 对改造为商住用途的“三旧”改造项目（旧村居改造项目除外），必须通过“收回公开出让”方式供地。② 对自行改造的“三旧”改造项目涉及改变土地用途、延长使用年限或增加容积率的（即“工改商服”项目），可采用“协议出让”方式供地（城镇住宅项目除外）。③ 对旧村居改造项目，除“收回公开出让”外，还可以采取“收回协议出让”方式供地。对由村（居）集体经济组织与有关单位合作开发建设的，允许协议出让给村（居）集体经济组织选定的合作开发企业。④ “三旧”改造项目中因连片改造涉及的边角地、夹心地、插花地可采取“协议出让”和“协议转让”的方式供地。

 

（四）完善综合配套政策，促进项目快速和稳定实施

 

南海区一直注重构建全方位的“三旧”改造政策体系，通过完善综合配套，促进项目快速、稳定实施。在推动“三旧”改造项目实施方面，规范了村集体项目引入合作方开展土地前期整理的做法，在保障土地前期整理行为规范有序进行的同时，有利于鼓励社会资本积极参与“三旧”改造项目土地前期整理，促进项目实施；在保障“三旧”改造大局稳定方面，建立了“三旧”改造重大事项社会稳定风险评估制度，从制度上完善和健全风险评估机制，保障项目稳定推进；此外，还完善“工转商服”土地出让金补缴体系，降低自主改造成本；完善土地出让收益补偿分配制度，激发原土地权利人参与改造热情。

（根据佛山市南海区国土城建和水务局2017年12月8日提供材料整理）