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法院行政非诉执行检察监督初探 日期： 2015-11-19 来源： 常德市人民检察院 作者： 唐明华 湘检网讯（通讯员 唐明华）行政非诉执行，指行政机关作出具体行政行为后，公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使行政行为的内容得以实现的制度。其环节包括依行政机关的申请、法院受理、对未经诉讼裁决的行政行为进行审查和生效的行政行为强制执行等。 笔者认为，行政非诉执行制度设计的价值取向，一是确认行政权力的既定力，保证行政效率，维护行政管理的秩序；另一方面，设立立案审查程序，目的在于监督行政权力，防止权力滥用，阻却违法的行政行为进入执行程序，从而保障行政行为相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害。非诉执行的过程同样是司法权对行政行为的确认或者否定，因此，检察机关对法院的行政非诉执行监督实质就是典型的针对公权力的监督。 一、 法院行政非诉执行乱象示例与分析 笔者经过案例抽样分析，法院行政非诉执行的违法情形比较普遍，大致存在以下几种情形： （一）对申请强制执行的案件前置审查不严格。 1、可诉性审查不严。行政强制法出台后，行政强制执行分为以行政机关为主体和以法院为主体。只有法律和司法解释规定应当由法院强制执行的才能由人民法院管辖。特殊的情形为裁执分离，由法院裁决确认行政决定的确定力，但仍由行政机关负责执行。因此，不属于司法管辖的案件就不得进入法院的非诉执行程序。如某房屋拆迁案件，采取诉讼保全的方式先行进入强拆程序。 2、有些案件明显缺乏事实依据，审查不严，以当事人未使用救济手段为由放松审查。在某几个社会抚养费征收案件中，移送材料中只有违法生育当事人的陈述，且陈述中没有涉及是否是合法生育的法定例外情形，案件缺乏排除合法生育的相关证据，应当属于明显缺乏事实依据的情形。 3、法律适用明显不当。有些案件特别是行政处罚案件处罚明显畸轻的、或不按法定标准征收而损害国家利益，有的行政行为损害社会公共利益的，而不提出司法建议建议相关部门予以纠正。有的行政处罚案件，没有从轻情节而从轻处理，企图掩盖失职而申请人民法院执行确认其行为的合法性；有的行政决定，以损害第三方为代价，而第三方恰是国家、集体的利益或者公共利益。如某房屋登记案件，将共有部分违反登记在区分所有人名下而不撤销，最后以占用公共绿地为代价另建个人通道。 （二）执行中违法执行和解，损害行政行为既定力、损害国家利益和社会公共利益。某行政处罚案，处罚决定罚款一万元，已经是自由裁量幅度的最低端，但在法院非诉执行中，超出自由裁量范围，主导执行和解，缴纳罚款1000元了事，并裁定确认履行完毕并执行终结。 （三）不履行执行职责，消极执行。执行措施和手段应当适用民事执行规定，执行工作人员在执行工作中，经常不穷尽调查手段，敷衍了事；不依法采取相关强制措施，促使当事人尽力履行义务；执行不力，导致当事人投诉，滥用救助基金息事宁人；在行政执行中，怕麻烦，不愿履行法院执行的特殊义务--代履行。 （四）违法裁定终结本次执行程序。裁定“终结本次执行程序”结案，法律依据是中央政法委、最高人民法院《关于规范集中清理执行结案的通知》（2009年3月19法发〔2009〕15号文件）与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百一十九条规定：在该通知中，规定了七种前提条件作为终结本次执行程序的情形，其中有穷尽调查措施后才认定为无财产可供执行案件规定；高法解释所规定的终结本次执行程序，也以经过财产调查未发现可供执行的财产为前提。在行政非诉执行案件中，并没有穷尽调查措施，而认定“被执行人无财产可供执行”。另外，依照该规定“裁定书中应当载明执行标的总额，已经执行的债权数额和剩余的债权数额，并写明申请执行人在具备执行条件时，可以向有管辖权的人民法院申请执行剩余债权。”但裁定书普遍缺失该内容，裁定书不符合规定要求，而该裁定书不能通过复议或再审纠正。 二、 行政非诉执行监督的法理依据。 按照行政诉讼法第101条规定和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，行政非诉执行应当适用民事行政诉讼法相关规定，但具有独特的特征。 （一） 执行前的合法、合理性审查---司法权对行政权 的必要规制。人民法院行政非诉执行中，被执行人救济渠道市有限的。行政非诉执行案件，行政行为效力先定，行政机关一经做出，法律上事先假定其符合法律规定。在行政行为中，行政行为相对人放弃诉讼救济，不一定就能推定行政行为合法合理，当事人有可能屈服于行政权的强大，承认行政行为的正确而放弃救济，则仍然可能对社会公平规则造成伤害。一旦进入非诉执行程序，缺乏民事强制执行中的法定救济手段，如撤销之诉、异议之诉等。因此非诉执行的审查是规制行政行为合法性和合理性必要的前提。 另外，行政行为涉及内容的广泛性，权利主体的多元化，利益纠葛的复杂化，需要谨慎对待非诉行政执行。《行政诉讼法》第七十四条第一款第二款所列情形，所蕴含的法理表明，即使行政行为错误，也不一定能裁定执行。反过来，笔者认为同样可以延伸到执行环节中。也需要对行政行为可执行性进行特别审查。 （二）行政审判以不适用调解为原则，调解作为特殊情形为例外，同样，行政强制执行也不适用执行和解。行政诉讼法第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。其法理在于，行政行为是法律赋予的公权力，是代表国家行使职权，应当依法行政不得滥用权力，更不能随意处分。一是涉及国家利益和社会公共利益，行政诉讼法第六十条第二款就明确规定，“调解应当遵循自愿合法的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益”。二是转变行政职能，强调政府对自由市场监管，如果同类同质案件的处罚或者征收决定差异大，就会影响社会公平和破坏市场经济的自由竞争。三是涉及政府诚信和公民的信赖利益保护，如果把行政行为处于一种讨价还价状态，那国家的法律和政府的威信扫地，无法有效去进行社会治理。 三、检察监督法律依据、介入的途径和方式 （一）无论对法院行政非诉执行监督还是对行政行为合法性监督，都是对公权力监督。检察院有权依法监督。行政诉讼法第11条确定了人民检察院对行政诉讼法监督的原则，而第101条则确定了监督的具体方式和手段，即依照民事诉讼法相关规定执行，而在民事诉讼法中，第208条第三款，规定了对检察机关对审判人员的违法行为有提出检察建议的权力。而第235条，明确规定了人民检察院对人民法院的民事执行活动实行法律监督。虽然没有出台相关的细则，但在两高三部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，和两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》中直接或间接的体现了监督方式和手段。司法人员在执行活动中的滥用职权或者不作为，广义上都是渎职行为。因此，对人民法院非诉执行监督于法有据。 （二）行政非诉执行不同于一般的民事诉讼或者行政诉讼中当事人申请执行，他的主体特殊，是做出行政行为的行政机关或者准行政机关，被执行人是行政管理的相对人，前提是相对人对行政行为在法定期限内不起诉又不履行。行政机关申请，是为了实施有效的行政管理，许多行政行为内容如征收、罚款、消除妨碍，其利益属于国家利益和社会公共利益，很少有其他利害关系人主张权利。行政管理相对人为了逃避责任，也可能采取不正当的手段，因此，就给执行权力带来了寻租空间，没有监督，就可能产生腐败问题。此类案件其代表行使权力主体常不明确，一般不会有申请人到检察机关申请监督。尤其是存在恶意串通损害国家利益和社会公共利益的情形下，需要检察机关依职权进行监督，其方式可以主动查阅法院行政非诉执行案件，对重大涉及国家利益、社会公共利益的案件实行跟踪监督等。 （三）要重视行政相对人的合法权利保护。行政非诉执行，相对人放弃诉讼救济，不能简单的认定行政行为正确。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条规定“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”该规定实际上是对行政相对人的合法权利保护。进入司法程序的行政非诉执行，由于当事人不像民事行政诉讼那样，有充分的救济手段和渠道，因此应重视对主要裁定的合法性监督，如果确有违法，可以按照民诉法第208条第三款规定通过检察建议方式建议法院或者原行政机关予以纠正。
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