重磅：前公益诉讼检察官深度解读两高检察公益诉讼司法解释（中）

《解释》第二部分主要规定了办理检察民事公益诉讼的相关程序及内容。解读如下：

                                                  

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民事公益诉讼

 第十三条 人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。
     公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。

第十七条 人民法院受理人民检察院提起的民事公益诉讼案件后，应当在立案之日起五日内将起诉书副本送达被告。
　　人民检察院已履行诉前公告程序的，人民法院立案后不再进行公告。

解读：该两条文主要规定了检察民事公益诉讼的案件范围、履行诉前程序的相关内容。需要明确以下几个问题：
一、案件来源。 检察民事公益诉讼的案件来源于人民检察院的履行职责。如此规定最初来源于十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，既是对检察机关提起公益诉讼的授权也是限权。“履行职责” 指检察机关业务部门履行的相关职责，由于检察机关的自侦部门转隶监察委员会，目前包括批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等。除此之外，检察机关通过行政执法与刑事司法衔接等平台发现的案件线索，亦属于履职发现。
 二、案件范围。包括破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。理解案件范围需要从五个方面把握：一是与试点期间案件范围相比，“污染环境”调整为“破坏生态环境和资源保护”。其中，生态与环境在概念上无需作明确区分，污染环境的结果必然是破坏生态（环境），从而损害社会公共利益；而破坏资源案件则需造成生态破坏或者损害其他社会公共利益才能成为民事公益诉讼的案件范围。二是食品药品安全领域案件不仅包括食品、药品本身，还包括影响食品药品安全的其他行为，如饭店使用未经消毒的碗筷等。三是与《民事诉讼法》第五十五条规定的一致，这里的“等”是外等，却是立法保留，在司法实务中要严格内等对待。四是客体是社会公共利益。与行政公益诉讼不同，民事公益诉讼保护的客体并不包含国家利益。五是案件范围包括重大损害危险行为，这点从最高人民法院相关司法解释及试点期间的案例中可以得到印证。
三、公告 。需要明确以下五个问题：第一，公告的对象是法律规定的机关和相关社会组织。法律规定的机关目前有明确规定的是《海洋环境保护法》第八十九条规定的海洋环境监督管理部门。值得一提的是，中央实施的生态环境损害赔偿制度改革赋予试点省级、市级人民政府及其相关职能部门作为权利人提起环境损害赔偿诉讼，由于该项改革内容并未上升为法律且定性为普通的损害赔偿诉讼，笔者认为不宜现阶段作为公告的对象，需关注改革的进一步发展。相关的社会组织包括《环保法》规定的从事环保公益的社会组织及《消费者权益保护法》规定的省级以上消费者协会。第二，公告是履行诉前程序的必须且唯一的方式。根据《民事诉讼法》第五十五条第二款的规定，检察机关提起公益诉讼之前必须履行诉前程序，《解释》将该方式限定为公告。与试点期间诉前程序的检察建议或者公告方式不同，《解释》不再区分对法定机关的检察机关和公告相关社会组织，统一采取公告的方式履行诉前程序。第三，需在全国发行范围的媒体上公告，即登记的发行范围是全国即可。第四，由于检察机关已事先履行公告程序，为节约司法成本，人民法院无需在其立案后再行公告。试点过程中，对该问题曾存在争议，现《解释》已予以明确。第五，公告期满，检察机关提起民事公益诉讼后法律规定的机关或者相关社会组织提起诉讼的应如何处理的问题，《解释》未明确。笔者认为，此时人民法院不应再受理法律规定的机关或者相关社会组织就该案提起的民事公益诉讼。   

第十四条 人民检察院提起民事公益诉讼应当提交下列材料：
　  （一）民事公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；
　  （二）被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料；
　  （三）检察机关已经履行公告程序的证明材料。

第十五条 人民检察院依据民事诉讼法第五十五条第二款的规定提起民事公益诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项及本解释规定的起诉条件的，人民法院应当登记立案。

解读：该两条是关于检察民事公益诉讼提交的起诉材料及法院立案的相关规定，实际与《民事诉讼法》及其司法解释中关于起诉条件与材料及立案的要求类似。理解上述条文需要把握两大问题：

一是检察机关提交立案的证据材料主要分为三类：
1.民事公益诉讼起诉书。起诉书应当载明公益诉讼起诉人、被告的相关基本信息、具体的诉讼请求及事实和理由。事实和理由部分应简明扼要的阐述属于民事公益诉讼案件范围、被告侵权的基本事实、履行诉前程序及需要提起诉讼等相关情况。
2.程序性证明材料。主要是检察机关已经履行诉前程序的证明材料。这里面主要包含检察机关的立案决定书、公告文书及相关手续、法律规定的机关或者相关社会组织不提起诉讼的相关证明材料等。
3.实体性证明材料。主要是侵权主体、侵权行为、因果关系、损害结果及过错等方面的证明材料。在这里检察机关要明确两个问题：第一，污染环境和缺陷产品案件虽然是无过错责任，且污染环境案件中的因果关系举证责任倒置，但基于全面调查的需要，仍需调取并提供相关证明材料。第二，检察机关要正确区分立案、公告和起诉在证据上的标准。立案标准是有可能存在损害社会公共利益的行为；公告标准是有证据证明侵权人已经损害了社会公共利益，需要提起诉讼；起诉标准是有充分证据证明侵权人已经损害了社会公共利益需要承担民事责任且相关的损失及数额的证明材料充足。
二是人民法院对于符合法定起诉条件的公益诉讼案件应当登记立案。这里面登记立案的条件除《解释》规定的条件外，还包括《民事诉讼法》一百一十九条规定的“有明确的被告”“有具体的诉讼请求和事实、理由”“属于人民法院受理范围和受诉人民法院管辖”。只要符合上述条件，人民法院应当立案。检察机关亦可对人民法院的立案行为根据《民事诉讼法》二百零八条第三款及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第九十九条的规定进行立案监督。

第十六条 人民检察院提起的民事公益诉讼案件中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。

解读：民事公益诉讼不适用反诉，主要原因在于公益诉讼系客观诉讼。与主观诉讼不同，客观诉讼主要表现为：第一，主观诉讼的原告与本案争议的法律关系有直接的利害关系，而客观诉讼的起诉人与本案并无直接利害关系。如A市检察院对环境污染案件提起诉讼，A市检察院并非是环境污染的受害人。第二，主观诉讼主要解决的是当事人之间直接的、现实的冲突或者争议，如张三起诉李四欠款20万元，张三与李四之间的争议是直接而现实的。客观诉讼主要目的在于维护法律保护的秩序和公共利益。第三，主观诉讼的原告只需具备相应诉讼权利能力即可享有诉权，客观诉讼的起诉人主体资格必须由法律明确规定。正因为检察机关并非争议标的的当事人，与标的之间并无直接利害关系，被告的反诉也就不能适用。

第十八条 人民法院认为人民检察院提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。

解读：该条文明确人民法院认为检察机关提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益时，可释明变更或者增加诉讼请求。普通的民事诉讼遵循处分原则，即不告不理，当事人有权自主决定放弃、变更、增加诉讼请求。在民事公益诉讼中，人民法院通过行使审判权来维护社会公共利益，其发现检察机关提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益时，应主动行使释明权要求检察机关变更或者增加诉讼请求。

第十九条 民事公益诉讼案件审理过程中，人民检察院诉讼请求全部实现而撤回起诉的，人民法院应予准许。

解读：该条是关于撤诉的规定。把握撤诉条件时，要注意三点：一是检察机关提出的诉讼请求可以充分保护社会公共利益，这是前提条件。二是诉讼请求全部实现，社会公共利益损害得以实际恢复。从试点期间的案例可以看出，有些案件并非由被告修复受损的社会公共利益的情况，而是由行政机关或者其他组织进行修复。在此情况下，虽然社会公共利益得到有效恢复，但对于一些应急处置费用、修复费用、鉴定费用等仍需要被告承担。在此情况下，检察机关可变更诉讼请求而不能以社会公共利益得到恢复决定撤回起诉。三是检察机关撤诉宜用决定撤诉，而非申请撤诉，这与提起民事公益诉讼系检察机关履职行为密切相关。人民法院亦应严格审查撤诉的法定条件，确保社会公共利益得到有效维护、相关费用得以追偿。
值得一提的是，与试点期间的做法不同，《解释》未规定“调解”。笔者认为，检察机关提起民事公益诉讼不适用调解的相关规定，主要原因在于检察机关作为公益诉讼起诉人是履行法律监督职责的职权行为，且检察机关系公共利益的代表，不能通过调解对权力和公益进行处分。但是，考虑到办案中的一些特殊因素，笔者建议检察机关可针对其诉讼请求的全部实现与被告进行和解，和解协议履行完毕后检察机关可通过采取和解撤诉的方式实现诉讼目的。

第二十条 人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。
　　人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。

解读：本条是关于刑事附带民事公益诉讼的规定。主要涉及两个方面：

一是案件范围。即破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为。这里所说的犯罪行为是指犯罪嫌疑人涉嫌刑事犯罪被提起公诉，而非系被确定有罪的情况。根据《刑事诉讼法》的相关规定，是否被人民法院确认为有罪并非与附带民事赔偿直接关联，有些案件人民法院认为情节显著轻微不构成犯罪的，并不影响被告民事责任的承担。

二是管辖。《解释》规定，刑事附带民事公益诉讼的检察管辖是提起公诉的人民检察院；审判管辖是审理该公诉案件的人民检察院，且由同一审判组织审理。试点期间，刑事附带民事公益诉讼案件的办理不在少数，一方面节约了司法资源，另一方面提高了办案效率。由于大量的刑事案件由基层司法机关办理，《解释》如此规定，也给基层检法两院直接办理民事公益诉讼案件提供了依据。
在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，还需把握三个问题：

一是诉前程序问题。笔者认为，检察机关无需就附带民事公益诉讼部分履行诉前程序，主要理由在于刑事附带民事公益诉讼的主诉类型是刑事诉讼，根据刑事诉讼法及司法解释的规定，能够提起附带民事诉讼的主要是被害人。此外，国家财产或者集体财产单位遭受犯罪侵害且不提起诉讼的，检察机关可以提起附带民事诉讼。据此，能够单独提起民事公益诉讼的法律规定的机关或者有关组织并不是适格的附带民事公益诉讼起诉人，也即只有检察机关能够就公益损害提起刑事附带民事公益诉讼，无需再履行诉前公告程序。

二是被告问题。除刑事案件被告人外，还包括未被追究刑事责任的其他共同侵害人、被告人的监护人、死刑罪犯的遗产继承人、自愿代为赔偿的被告人亲友以及其他应承担赔偿责任的单位和个人。由于刑事诉讼的特殊性，附带民事公益诉讼并不能在共同过失侵权、分别侵权、用人单位责任、法人人格否认等方面发挥作用，而只能通过单独提起民事公益诉讼的方式进行，这也是该诉讼类型的弊端。

三是诉讼请求问题。和刑事附带民事诉讼一致，笔者认为，附带民事公益诉讼的诉讼请求也仅限于直接的物质损失，也包括修复、承担修复费、服务功能损失费、鉴定费等诉讼请求。目前，有相关判例支持检察机关提出赔礼道歉的诉讼请求，笔者认为，赔礼道歉的诉讼请求本身属于人身权范畴，与刑罚有冲突和重合，现阶段不宜作为刑事附带民事公益诉讼的诉讼请求。不过，将来公益诉讼与刑事诉讼如何衔接，在符合程序法的基础上如何更好地维护社会公共利益，需要检法两院不断地探索。
另外，《解释》未规定行政公益附带民事公益诉讼案件类型，笔者考虑主要是由于现阶段案件少、可复制和总结的经验不多，且当中的理论和法律问题需要进一步求证等原因。不过，笔者相信，检法两院在实践中会继续加强探索，不断丰富和完善公益诉讼类型。